1. Các nguyên tắc cơ bản của ngân sách nhà nước
Nguyên tắc cơ bản của ngân sách nhà nước là những tư tưởng chỉ đạo để xây dựng nên một bản NSNN (khác nguyên tắc của Luật NSNN).
Bốn nguyên tắc cơ bản:
- Nguyên tắc ngân sách nhất niên;
- Nguyên tắc ngân sách đơn nhất;
- Nguyên tắc ngân sách toàn diện; và
- Nguyên tắc ngân sách thăng bằng.
1.1. Nguyên tắc ngân sách nhất niên
Nguyên tắc nhất niên của ngân sách, ra đời đầu tiên ở nước Anh vào cuối thế kỷ 17, khi mà Nghị viện Anh ngày càng trở nên vững mạnh cùng với sự suy yếu của chế độ vương quyền. Nguyên tắc này được thiết lập ở Anh nhằm giúp Nghị viện Anh dễ kiểm soát Nhà Vua trong việc thu thuế và chi tiêu các khoản tiền của quốc gia, qua việc Nghị viện yêu cầu mỗi năm Nhà Vua phải để trình lên một bản dự toán các khoản thu chi mình sẽ thực hiện để phê chuẩn; đồng thời để cho việc thực hiện các khoản thu, chi được hiệu quả và giúp cho Nghị viện kiểm soát kịp thời đối với mọi hành vi của Nhà Vua trong việc chi tiêu, tránh sự lãng phí hay bất công, Nhà Vua chỉ được phép thực hiện kế hoạch thu chi của mình trong thời hạn 1 năm, sau đó muốn thu chi tiếp thì phải được Nghị viện cho phép bằng cách phê chuẩn trong năm tiếp theo.
Trên thực tế, mặc dù nguyên tắc này được hình thành sớm nhất ở Anh (năm 1689 là năm khai sinh nguyên tắc này, năm đó Quốc hội Anh yêu cầu sự nuôi dưỡng quân đội của Nhà Vua chi được phép thi hành trong một năm, hết năm đó, nếu muốn nuôi dưỡng quân đội tiếp tục thì Nhà Vua phải được Quốc hội trng thuận) nhưng sau đó đã trở thành một nguyên tắc được thừa nhận ở các nước có nền dân chủ phát triển sớm ở châu Âu như Pháp, Đức. Hiện nay nguyên tắc này đã được thừa nhận và thực hiện ở hầu khắp các quốc gia trên thế giới. Nội dung:
– Mỗi năm, Quốc hội (với tư cách là cơ quan nắm quyền lập pháp) sẽ biểu quyết hay phê chuẩn ngân sách một lần theo hạn kì do luật định.
– Bản dự toán các khoản thu, chi của Quốc gia sau khi đã được Quốc hội biểu quyết hay phê chuẩn chỉ có giá trị hiệu lực thi hành trong một năm và Chính phủ (với tư cách là cơ quan nắm quyền hành pháp) cũng chỉ được phép thi hành trong năm đó.
Ở Việt Nam, nguyên tắc ngân sách nhất niên được ghi nhận tại Điều 1 và Điều 14 Luật ngân sách nhà nước theo đó, các khoản thu và chi của ngân sách nhà nước được thực hiện trong 1 năm và năm ngân sách bắt đầu từ ngày 1 tháng 1 đến ngày 31 tháng 12 năm dương lịch.
+ Một năm: Đế Quốc hội dễ bề kiểm soát được kế hoạch thu chi của Chính phủ, không để quá dài hay quá ngắn sẽ không có thời gian hợp lý để quyết toán.
Câu hỏi đặt ra là: Liệu nguyên tắc ngân sách nhất niên có áp dụng với việc thi hành ngân sách không? ví dụ: Trong năm 2005 có khoản kinh phí vài tỷ để chi vào việc xây dựng một công trình cơ sở hạ tầng. Nhưng kinh phí này chưa được sử dụng trong năm 2005.Vậy nó còn có giá trị để đem chi tiêu trong năm 2006 không, mà theo ngân sách, Quốc hội chỉ cho phép Chính phủ thực hiện khoản chi đó trong năm 2005. Và giả dụ, kinh phí này được phép sử dụng trong năm 2006 thì về phương diện kế toán người ta phải ghi khoản chi đó vào tài khoá 2005 hay 2006?
Có hai chế độ được đặt ra để giải quyết vấn đề này. Theo chế độ quản trị: người ta chỉ chú trọng tới việc các khoản thu chi đã thực sự xảy ra trong năm nào, giống như việc các bà nội trợ mỗi ngày ghi sổ các món chi tiêu. Tức là theo chế độ quản trị thì người ta quan tâm tới việc thu chi thực sự chứ không quan tâm tới việc các khoản thu, chi này được ghi ở một ngân sách năm khác, không phải là năm mà việc thu chi thực sự xảy ra. Như vậy theo chế độ quản trị, khoản kinh phí trên sẽ được ghi vào ngân sách năm 2005 chứ không phải là ngân sách 2004 –> Các hứa chi của một năm ngân sách sẽ mất giá trị khi kết thúc ngày 31.12 năm đó. Muốn để khoản chi này được thực hiện tiếp tục thì phải ghi nhận lại trong trong ngân sách năm sau. Ưu điểm của chế độ này là giúp cho việc kế toán các khoản thu chi trở nên đơn giản vì nó thực hiện theo thứ tự thời gian xảy ra. Song nhược điểm là có thể gây nên sự sai lệch các khoản mục ngân sách, Ví dụ: nếu trình bày sự thi hành ngân sách năm 2005 chỉ bao gồm các khoản thu chi trong năm đó và không lưu ý đến việc đã dự trù năm trước nhưng chưa kịp chi, như vậy là sẽ đem lại một hình ảnh không đúng về ngân sách bởi trong năm ngân sách 2005 họ đã không tính tới những món nợ cần phải trả, những việc chi tiêu cần phải thực hiện cho năm ngân sách 2005.
Chế độ thứ hai là chế độ tài khoả, theo đó, một khoản chi đã được chuẩn hứa trong năm ngân sách 2005 thì phải ghi chi vào quyết toán ngân sách 2005 và coi như được thi hành trong năm ngân sách đó dù khoản chi được thực hiện vào năm 2006. Như vậy, một khoản chi nếu đã được đưa vào dự toán NS năm nào thì sẽ được coi như thuộc về NS năm đó dù rằng việc thực chỉ có thể xảy ra trong năm sau. Nhưng nhược điểm là trong các khoản chi tiết của năm ngân sách, người ta phải phân biệt khoản chi nào của ngân sách năm trước và khoản chi nào của ngân sách năm đó. Các chương mục của Kế toán viên (Chương mục quỹ) ghi việc trả tiền theo thời gian không ăn khớp với Chương mục Ngân sách ghi các việc chi tiêu theo năm chuẩn hứa, việc quyết toán ngân sách sẽ gặp khó khăn. Pháp luật ngân sách Việt Nam quy định: các khoản chi ngân sách thuộc dự toán năm trước nhưng chưa thực hiện, hoặc chưa thực hiện hết thì không được chuyển sang năm sau chi tiếp trừ trường hợp được BT Bộ Tài chính hoặc CT UBND Tỉnh quyết định cho chi tiếp thì hạch toán và quyết toán như sau: +Nếu thực hiện trong thời gian chỉnh lý quyết toán thì dùng tồn quỹ ngân sách năm trước để xử lý và hạch toán quyết toán vào chi ngân sách năm trước
+ Nếu được quyết định thực hiện trong năm sau thì cơ quan tài chính làm thủ tục chi chuyển nguồn sang năm sau để chi tiếp. Các đơn vị thực hiện hạch toán và quyết toán số chi chuyển nguồn năm trước sang năm sau, ngân sách các cấp thực hiện quyết toán số chi chuyển nguồn năm trước sang năm sau vào chi ngân sách năm trước....(Vr: Đ.66 NĐ 60 ngày 6.6.2003 hướng dẫn LNSNN 16.12.2002)
1.2. Nguyên tắc ngân sách đơn nhất
Mọi khoản thu và chi tiền tệ của Quốc gia trong một năm chỉ được phép trình bày trong một văn kiện duy nhất, đó là bản dự toán ngân sách nhà nước sẽ được Chính phủ trình Quốc hội phê chuẩn để thực hiện. Nguyên tắc này cũng được xây dựng đầu tiên ở các nước có nền dân chủ sớm phát triển như Anh, Pháp, Đức... và ngày nay cũng đã trở thành một nguyên tắc được thừa nhận rộng rãi ở nhiều nước khác trên thế giới. Lý do:
– Nếu các khoản thu và chi lại trình bày trong nhiều văn bản khác nhau sẽ gây khó khăn cho việc thiết lập một ngân sách thăng bằng và hiệu quả, mà còn khiến cho Quốc hội (với quyền lập pháp có trong tay) cũng khó kiểm soát, lựa chọn được những khoản thu, chi nào là cần thiết hay quan trọng để phê chuẩn cho phù hợp với nhu cầu và đòi hỏi của nền kinh tế – xã hội. Chẳng hạn, có hai việc chi, một việc cần thiết và một việc không quá mang tính cấp bách. Nếu đem hai việc đó trình Quốc hội định đoạt một thời điểm chắc chắn Quốc hội sẽ chọn việc chi tiêu cần thiết, nếu không có đủ kinh phí để tài trợ cho cả hai việc. Trong khi nếu việc trình Quốc hội chia làm nhiều thời điểm khác nhau và việc chi tiêu không quá cần thiết được trình trước thì Quốc hội sẽ thông qua việc chi này vì chưa biết được liệu trong tương lai có việc chi nào khẩn cấp hơn. Nguyên tắc này cho ta biết rõ dung lượng tổng cộng của ngân sách, không quên một khoản nào cũng không có khoản nào bị thi hành tới 2 lần. Tiếc rằng trong pháp luật thực định ở nước ta hiện nay chưa có điều luật nào ghi nhận một cách rõ ràng, chính thức về nguyên tắc này nên khiến cho việc thực hiện nó trong thực tế có phần lỏng lẻo.
Liệu có khoản chi nào được thực hiện ngoài ngân sách?
1.3. Nguyên tắc ngân sách toàn diện
Nguyên tắc này mang tính định tính, không mang tính định lượng
Cùng với hai nguyên tắc trên, nguyên tắc ngân sách toàn diện cũng đã được đề cập đến từ thế kỷ 17, 18 ở nước Anh và các nước châu Âu lục địa khác. Nội dung:
– Mọi khoản thu và mọi khoản chi đều phải ghi rõ và thể hiện rõ ràng trong bản dự toán ngân sách nhà nước hàng năm đã được Quốc Hội phê chuẩn; không được phép để ngoài dự toán ngân sách bất kì khoản thu, chi nào.
– Các khoản thu và các khoản chi không được phép bù trừ cho nhau mà phải thể hiện rõ ràng từng khoản thu và mỗi khoản chi trong mục lục ngân sách nhà nước được được duyệt; không được phép dùng riêng một khoản thu nào cho riêng một khoản chi cụ thể nào mà mọi khoản thu đều được dùng để tài trợ cho mọi khoản chi. Ví dụ: Một đơn vị chi phí hết 500triệu nhưng khoản thu là 700 triệu, Lấy 700–500 = 200 Triệu, chỉ ghi 200 triệu vào phần thi của NS, như vậy là bù trừ, chi ghi phần sai số vào phần thu của NS. Làm như vậy cơ quan quyết toán ngân sách sẽ không có ý niệm rõ rệt và tổng quát về những khoản chi và thu thực sự của toàn thể các chủ thể sử dụng ngân sách. Đồng thời, khi áp dụng nguyên tắc này phải tuân thủ nguyên tắc “các khoản đi vay để bù đắp bội chi ngân sách không được sử dụng để chi tiêu dùng mà chỉ được sử dụng để chi cho đầu tư phát triển”.
Với hai nội dung cơ bản nêu trên, việc thực hiện nguyên tắc ngân sách toàn diện sẽ đảm bảo cho bản dự toán ngân sách được thiết lập rõ ràng, cụ thể, minh bạch, đầy đủ và dễ kiểm soát, tránh sự gian lận hay biến thủ công quỹ trong quá trình thực hiện dự toán ngân sách nhà nước hàng năm. Tại Việt Nam, nguyên tắc ngân sách toàn diện được ghi nhận tại Điều 6 của Luật ngân sách nhà nước, với nội dung cụ thể là: “tất cả các khoản thu, chi của ngân sách nhà nước đều phải được hạch toán đầy đủ vào ngân sách nhà nước”. Việc phân biệt nguyên tắc ngân sách toàn diện và ngân sách đơn nhất ở chỗ nguyên tắc toàn diện nhấn mạnh tới yếu tố tất cả các khoản chi trong khi nguyên tắc đơn nhất nhấn mạnh vào yếu tố một ngân sách duy nhất. Nguyên tắc đơn nhất yêu cầu việc ghi tất cả các khoản chi vào một tài liệu duy nhất trong khi nguyên tắc toàn diện yêu cầu ghi rõ ràng tỉ mỉ việc thu chi và các khoản thu chi không được
1.4. Nguyên tắc ngân sách thăng bằng
Theo nghĩa cổ điển, nguyên tắc ngân sách thăng bằng được hiểu là tất cả các khoản thu đều phải bằng tất cả các khoản chi. Sự thăng bằng giữa các khoản thu và chi ngân sách phải được xác lập ngay từ khi lập dự toán ngân sách cho đến khi thực hiện xong kế hoạch dự toán đó. Tuy nhiên, trên thực tế, khả năng thu cũng như nhu cầu chi tiêu của mỗi quốc gia trong một năm thường xuyên biến đổi không ngừng, dưới sự tác động của rất nhiều yếu tố nên nguyên tắc thăng bằng chỉ được hiểu ở mức tương đối là các khoản thu chi phải tương ứng với nhau.
Tại sao phải áp dụng nguyên tắc này?
Trong bất cứ giai đoạn lịch sử nào, sự mất thăng bằng của ngân sách nhà nước đều có thể dẫn đến những hậu quả bất lợi. Chẳng hạn, nếu tổng số chi lớn hơn tổng số thu (có nghĩa xảy ra tình trạng bội chi ngân sách nhà nước) thì số bội chi này thường ít có khả năng bù đắp nồi bằng các khoản thuế hay các khoản vay nợ, viện trợ nước ngoài mà đôi khi phải sử dụng đến giải pháp vay nợ ngắn hạn từ Ngân hàng trung lương, nghĩa là phát hành thêm tiền vào lưu thông để bù đắp cho các khoản thâm hụt ngân sách nhà nước. Hậu quả là việc áp dụng giải pháp này có thể sẽ gây ra tình trạng lạm phát tiền tệ trong nền kinh tế, nếu Chính Phủ cứ lạm dụng việc vay tiền từ Ngân hàng trung ương để bù đắp bội chi ngân sách hàng năm (Plus concretement – vai trò là NH của Chính phủ của NHNN). Ngược lại, nếu tổng số thu lớn hơn tổng số chi (có nghĩa là bội thu ngân sách) thì hậu quả về phương diện kinh tế lẫn phương diện tài chính đều không phải hoàn toàn có lợi, bởi lẽ khi đó sẽ có một số lượng vốn ngân sách (tư bản) không được Chính Phủ đem ra sử dụng cho nhu cầu phát triển kinh tế – xã hội vốn không ngừng gia tăng và phát triển. Một khoản tiền của quốc gia sẽ không được đưa vào lưu thông, nền kinh tế trong nước như vậy sẽ mất đi một khoản lợi tức,. Mặt khác, việc dư thừa một nguồn vốn ngân sách đáng kể trong Kho bạc nhà nước sẽ dễ dàng tạo ra tâm lý sử dụng ngân sách không tiết kiệm và kém hiệu quả, đồng thời cũng có thể tạo ra cơ hội cho một số nhân viên công quyền tìm cách tham ô, biến thủ công quỹ để mưu lợi cá nhân. Có một thí dụ được đưa ra trong Tài chính công năng 1930, ngân sách Pháp thặng dư. Quốc hội biểu quyết tăng lương hưu trí của các cựu chiến binh. Khoản chi tiết này được tài trợ một cách dễ dàng vì khi đó NS đang thừa. Đạo luật này cũng được nhiều người tán thành. Nhưng vài năm sau, khi NS bắt đầu lệch về phía chi, lương bổng của các cựu chiến binh trở nên một gánh nặng với Ngân sách. Người ta nói rằng những khoản thu trội của NS rất nguy hại về phương diện chính trị, nó thúc đẩy Quốc hội làm những việc mị dân mà hậu quả của nó một thời gian sau mới thấy thật nguy hiểm.
2. Vai trò của ngân sách nhà nước trong nền kinh tế thị trường và sự cần thiết phải điều chỉnh bằng pháp luật đối với hoạt động ngân sách
Vai trò của ngân sách nhà nước trong nền kinh tế thị trường có thể khắc họa ba khía cạnh chủ yếu: một là, công cụ phân phối và tái phân phối thu nhập xã hội, điều hoà lợi ích giữa Nhà nướcvới các chủ thể khác trong xã hội ; hai là, công cụ điều tiết các hoạt động kinh tế; và ba là, công cụ hướng dẫn tiêu dùng xã hội.
Cụ thể:
– Trong phân phối tổng sản phẩm xã hội:
+ Nhà nước xác định một cách khoa học, đặt ra tỷ lệ huy động tổng sản phẩm xã hội vào NSNN, lấy đó làm căn cứ điều chỉnh quan hệ Nhà nước với doanh nghiệp và dân cư trong phân phối tổng sản phẩm xã hội, đảm bảo nhu cầu của doanh nghiệp và dân cư, đáp ứng nhu cầu tiêu dùng, tiết kiệm và đầu tư phát triển
+ Xác định quan hệ thuế trong tổng sản phẩm xã hội, đảm bảo NN có nguồn thu thường xuyên, ổn định thực hiện điều tiết hợp lý lợi ích trong nền kinh tế quốc dân
+ Xác định các hình thức huy động nhằm trang trải bội chi cho NSNN
– Trong điều tiết các hoạt động kinh tế: NSNN giúp ổn định và tăng trưởng kinh
+ Thuế là công cụ chủ yếu để NN điều tiết vĩ mô nền kinh tế. Qua công cụ thuế, NN huy động được một bộ phận của cải vào NSNN, thúc đẩy sắp xếp lại sản xuất, bảo vệ kinh tế nội địa, thực hiện sự cạnh tranh bình đẳng và lành mạnh giữa các thành phần kinh tế (VD về thuế suất một số loại thuế).
+ NN sử dụng NSNN để đầu tư cho các công trình kết cấu hạ tầng kinh tế xã hội, tạo môi trường thuận lợi cho đầu tư khai thác tài nguyên, sức lao động, thị trường..
+ Đầu tư vào các ngành kinh tế mũi nhọn là chỗ dựa cho các ngành các thành phần kinh tế
+ Kiềm chế và đẩy lùi lạm phát, góp phần ổn định và phát triển sản xuất, đời sống nhân dân. Qua thu chi NS tác động quan hệ cung cầu về tiền tệ
– Trong hướng dẫn tiêu dùng xã hội: chủ yếu trên lĩnh vực thuế.
