Hiến pháp là hệ thống các quy phạm pháp luật có hiệu lực pháp lý cao nhất quy định những vấn đề cơ bản nhất về chủ quyền quốc gia, chế độ chính trị, chính sách kinh tế, văn hoá, xã hội, tổ chức quyền lực nhà nước, địa vị pháp lý của con người và công dân. Tuy nhiên, qua từng giai thoại của đất nước, có những thay đổi về con người, xã hội nên Hiến pháp cũng phải có sự thay đổi, sửa đổi sao cho phù hợp nhất và thẩm quyền sửa đổi Hiến pháp thuộc về cơ quan nào?
1. Hiến pháp là gì?
Hiến pháp là Hình thức văn bản quy phạm pháp luật được Quốc hội ban hành, là văn bản có giá trị pháp lý cao nhất trong hệ thống pháp luật Việt Nam, quy định về các vấn đề cơ bản nhất của Nhà nước như: hình thức và bản chất nhà nước, chế độ chính trị, chế độ kinh tế, văn hóa xã hội; quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân; tổ chức và hoạt động của các cơ quan nhà nước.
Hiến pháp là cơ sở để xây dựng các ngành luật trong hệ thống pháp luật Việt Nam, được cụ thể hóa, chi tiết hóa bằng các văn bản pháp quy.
2. Tại sao phải sửa đổi Hiến pháp?
Hiến pháp là đạo luật do nhân dân tạo nên. Nhân dân, với tư cách là chủ thể gốc của quyền lực nhà nước, tự mình đưa ra những giới hạn cho hoạt động của chính quyền. Về nguyên tắc, quyền lực nhà nước nói chung, quyền lực của Quốc hội nói riêng, chỉ là quyền lực được ủy nhiệm. Nếu Quốc hội tự mình làm ra Hiến pháp, sửa đổi và thông qua nó mà không có sự tham gia, phê chuẩn của chủ thể quyền lực gốc là một việc làm mang tính đơn phương, không đúng với tinh thần “mọi quyền lực nhà nước đều thuộc về nhân dân”.
Do tính chất của hiến pháp là đạo luật cơ bản quy định quan hệ của nhà nước với người dân, do vậy, quyền phúc quyết đối với hiến pháp (cũng như các sửa đổi hiến pháp) cần được xem như là dấu hiệu cơ bản nhất của quyền làm chủ, của sự đồng thuận, tự nguyện tuân thủ quyền lực do chính người dân ủy nhiệm.
Do đó sửa đổi Hiến pháp là cơ sở để bảo đảm nhân dân là chủ thể tối cao của quyền lực nhà nước.
– Ngoài ra, sửa đổi Hiến pháp nhằm bổ sung các điều khoản quy định cách thức để lựa chọn các đại biểu Quốc hội và Hội đồng nhân dân
Cách thức để lựa chọn những người đại diện cũng như bãi miễn họ là vấn đề rất quan trọng, được ghi nhận trong hầu hết các bản hiến pháp trên thế giới.
Bầu cử là cơ hội để người dân lựa chọn các đại diện cho mình. Trong Hiến pháp cần quy định rõ về quyền bầu cử, các điều kiện, quy trình và thủ tục để người dân thực hiện quyền này. Có ba tiêu chí quan trọng để lượng hóa mức độ làm chủ của nhân dân:
(i) mọi người dân trưởng thành, không phân biệt giới tính, dân tộc, tín ngưỡng, tài sản, địa vị v.v.. đều có số phiếu bầu ngang nhau (nguyên tắc bình đẳng về số lượng);
(ii) khi đi bầu, người dân không chịu bất kỳ sức ép nào (nguyên tắc tự do thể hiện ý chí);
(iii) người dân được thông tin đầy đủ về ứng cử viên, hoặc về vấn đề bỏ phiếu (nguyên tắc bỏ phiếu có trách nhiệm xã hội)..
Vì vậy, để nâng cao mức độ làm chủ thực sự của người dân, Hiến pháp cần có các quy định về việc cung cấp thông tin đầy đủ, rõ ràng về các ứng cử viên. Dựa trên điều này, các luật có thể đưa ra quy định về các cuộc tranh biện giữa các ứng cử viên để không chỉ nâng cao tính minh bạch, trách nhiệm của người được dân ủy nhiệm, mà quan trọng hơn, đó còn là biện pháp giáo dục trách nhiệm công dân, nâng cao dân trí và huy động sức mạnh đại đoàn kết của toàn dân.
– Sửa đổi Hiến pháp cũng là cách để củng cố, phân công và kiểm soát quyền lực nhà nước
+ Kiểm soát định kỳ thông qua bầu cử: Đây là tiêu chí về kiểm soát quyền lực từ nhân dân và xã hội nói chung. Ngoài việc đánh giá các điều khoản về quy định nhiệm kỳ, tỷ lệ đại diện, thì các quy định về hạn chế thời gian của người được ủy quyền, cũng thể hiện sự kiểm soát từ bên ngoài này.
+ Kiểm soát bằng thể chế: Đây là tiêu chí về kiểm soát quyền lực từ bên trong, tức là sự tự kiểm soát giữa các cơ quan quyền lực nhà nước với nhau. Đối với các nước tổ chức bộ máy nhà nước theo thuyết tam quyền phân lập, việc quy định tính độc lập tương đối giữa ba nhánh hành pháp, lập pháp và tư pháp là rất quan trọng. Tuy nhiên, ngay cả khi bộ máy nhà nước được phân quyền cũng chưa đủ, vì nếu không có sự phân lập về mục đích sử dụng thì việc phân lập giữa các nhánh quyền lực cũng là vô nghĩa.
Ở nước ta, giữa các cơ quan quyền lực nhà nước vẫn có sự “phân công, phối hợp và kiểm soát lẫn nhau trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp”. Phân công quyền lực nhà nước cho các cơ quan khác nhau đảm nhận là nhằm tạo ra một sự chuyên môn hóa trong lao động quyền lực: xây dựng luật pháp, thực thi luật pháp và giám sát việc thực thi.
Ngoài ra, việc phân công quyền lực giữa các nhánh cũng tạo ra một sự cân bằng quyền lực. Để các cơ quan quyền lực nhà nước có thể kiểm soát lẫn nhau, thì sự cân bằng quyền lực là một nguyên tắc quan trọng, theo đó, không có một cơ quan quyền lực nhà nước nào ở Việt Nam lại không bị kiểm soát bởi một thiết chế quyền lực khác, kể cả Quốc hội.
– Sửa đổi Hiến pháp để củng cố tính hiệu quả của hệ thống chính trị
Sự kiểm soát quyền lực có mặt tích cực là giữ được đúng mục tiêu của quyền lực, nhưng cũng có thể gây ra các tác động tiêu cực như sự bế tắc chính sách, hoặc khiến cho hiệu quả của việc thực thi quyền lực chung không cao, do tác động của các khác biệt. Cái giá phải trả cho sự tranh luận và đồng thuận là tốc độ và hiệu lực thi hành các quyết định sẽ thấp, thiếu mức độ chính xác v.v.. trong thực tế.
3. Cơ quan nào có quyền sửa đổi Hiến pháp?
Theo quy định tại Điều 120 Hiến pháp Việt Nam năm 2013 quy trình làm Hiến pháp, sửa đổi Hiến pháp Việt Nam như sau:
“1. Chủ tịch nước, Ủy ban thường vụ Quốc hội, Chính phủ hoặc ít nhất một phần ba tổng số đại biểu Quốc hội có quyền đề nghị làm Hiến pháp, sửa đổi Hiến pháp. Quốc hội quyết định việc làm Hiến pháp, sửa đổi Hiến pháp khi có ít nhất hai phần ba tổng số đại biểu Quốc hội biểu quyết, tán thành.
2 Quốc hội thành lập Ủy ban dự thảo Hiến pháp. Thành phần, số lượng thành viên, nhiệm vụ và quyền hạn của Ủy ban dự thảo Hiến pháp do Quốc hội quyết định theo đề nghị của Ủy ban thường vụ Quốc hội.
3. Ủy ban dự thảo Hiến pháp soạn thảo, tổ chức lấy ý kiến nhân dân và trình Quốc hội dự thảo Hiến pháp.
4. Hiến pháp được thông qua khi có ít nhất hai phần ba tổng số đại biểu Quốc hội biểu quyết tán thành. Việc trưng cầu ý dân về Hiến pháp do Quốc hội quyết định.
5. Thời hạn công bố, thời điểm có hiệu lực của Hiến pháp do Quốc hội quyết định”.
– Ở Việt Nam, quy trình sửa đổi Hiến pháp, làm Hiến pháp thuộc về Quốc hội khi có ít nhất hai phần ba tổng số đại biểu Quốc hội biểu quyết, tán thành, trong đó Chủ tịch nước, Ủy ban thường vụ Quốc hội, Chính phủ hoặc ít nhất hai phần ba tổng số đại biểu Quốc hội có quyền đề nghị làm, sửa đổi Hiến pháp.
– Quốc hội có trách nhiệm thành lập Ủy ban dự thảo Hiến pháp, Ủy ban dự thảo Hiến pháp soạn thảo, tổ chức lấy ý kiến nhân dân và trình Quốc hội bản dự thảo Hiến pháp.
– Hiến pháp được thông qua khi có ít nhất hai phần ba tổng số đại biểu Quốc hội biểu quyết tán thành.
– Quốc hội quyết định việc trưng cầu ý dân về Hiến pháp, công bố thời hạn, thời điểm Hiến pháp có hiệu lực.
Ở một số nước, quy trình làm hiến pháp, sửa đổi hiến pháp được kết thúc bằng trưng cầu dân ý. Theo quy định tại Điều 89 Hiến pháp năm 1958 của Cộng hòa Pháp, Tổng thống theo đề nghị của Thủ tướng và các thành viên của Nghị viện có quyền đưa ra sáng kiến sửa đổi Hiến pháp. Dự thảo sửa đổi Hiến pháp phải được cả hai viện thống nhất thông qua. Nội dung sửa đổi Hiến pháp chỉ chính thức có hiệu lực sau khi được nhân dân thông qua trong một cuộc trưng cầu dân ý.
Tuy nhiên, nếu trong cuộc bỏ phiếu chung của hai viện do Tổng thống đề nghị, nếu số phiếu đạt được từ 3/5 trở lên thì không cần phải tổ chức trưng cầu dân ý. Ở Hoa Kỳ, theo quy định của Hiến pháp năm 1787, việc sửa đổi Hiến pháp chỉ có hiệu lực khi được ít nhất 2/3 số nghị sĩ của hai viện thông qua và được 4 các cơ quan lập pháp của các bang phê chuẩn.
Ở Đức, theo quy định của Hiến pháp năm 1949, việc sửa đổi Hiến pháp phải được ít nhất 2/3 nghị sĩ của hai viện thông qua đồng thời phải được ít nhất 2/3 cơ quan lập pháp của các bang phê chuẩn (Điều 144). Theo quy định của Hiến pháp Italia năm 1947, các luật sửa đổi Hiến pháp và các luật mang tính Hiến pháp khác được thông qua bởi mỗi viện sau hai lần thảo luận liên tiếp, cách nhau tối thiểu là 3 tháng và cần được chấp thuận của đa số tuyệt đối thành viên của mỗi viên trong lần bỏ phiếu thứ hai (Điều 138).
Các luật này sẽ được đưa ra trưng cầu dân ý nếu trong vòng 3 tháng sau khi Nghị viện công bố, có ý kiến tiến hành trưng cầu dân ý từ ít nhất 1/5 số thành viên Nghị viện hoặc 500.000 cử tri hoặc 5 Hội đồng khu vực. Luật được trưng cầu dân ý sẽ không được ban hành nếu không được đa số phiếu hợp lệ tán thành. Sẽ không có cuộc trưng cầu dân ý nếu ở cả Thượng viện và Hạ viện, việc biểu quyết thông qua với tỉ lệ phiếu thuận ở lần bỏ phiếu thứ hai đạt từ 2/3 trở lên số phiếu thuận.
Hiến pháp Liên bang Nga năm 1993 quy định quyền kiến nghị, sửa đổi, bổ sung Hiến pháp Liên bang Nga thuộc về Tổng thống Liên bang, Hội đồng Liên bang Nga (Thượng nghị viện), Đuma Quốc gia (Hạ nghị viện), Chính phủ Liên bang Nga, các cơ quan lập pháp của các chủ thể Liên bang Nga, cũng như ít nhất 1/5 tổng số thành viên Hội đồng Liên bang hoặc 1/5 tổng số đại biểu Đuma quốc gia (Điều 134).
Theo quy định tại Điều 135 Hiến pháp Liên bang Nga, các quy định tại các Chương 1 (Nền tảng của chế độ Hiến pháp – các nguyên tắc chung), Chương 2 (Các quyền và tự do của con người và công dân), Chương 9 (Các tu chính án và việc sửa đổi Hiến pháp không thể sửa đổi bởi Nghị viện Liên bang. Nếu kiến nghị về việc sửa đổi các quy định tại các chương 1, 2, 9 của Hiến pháp Liên bang Nga được 3/5 tổng số thành viên của Thượng viện và Hạ viện ủng hộ, Hội nghị lập hiến được triệu tập theo quy định của Hiến pháp Liên bang.
Hội nghị lập hiến hoặc quyết định không sửa đổi Hiến pháp hoặc soạn thảo Hiến pháp mới của Liên bang Nga. Hội nghị lập hiến thông qua dự thảo bởi ít nhất 2/3 tổng số phiếu của đại biểu hoặc quyết định trưng cầu phúc quyết toàn dân. Hiến pháp Liên bang Nga được thông qua khi có hơn một nửa tổng số cử tri tham gia bỏ phiếu tán thành, với điều kiện phải có hơn một nửa tổng số cử tri tham gia phúc quyết.
Theo quy định tại Điều 136 Hiến pháp Liên bang Nga năm 1993, các tu chính án đối với các Chương 3 (Chế độ Liên bang – phân định thẩm quyền của liên bang và các bang), Chương 4 (Tổng thống Liên bang Nga), Chương 5 (Nghị viện Liên bang Nga), Chương 6 (Chính phủ Liên bang Nga), Chương 7 (Quyền lực tư pháp), Chương 8 (Tự quản địa phương) Hiến pháp được thông qua theo trình tự phải được ít nhất 2/3 tổng số đại biểu của Thượng viện và Hạ viện tán thành và có hiệu lực sau khi nhận được sự tán thành của các cơ quan lập pháp của ít nhất 2/3 tổng số các chủ thể Liên bang.
