Khái niệm quy phạm pháp luật hành chính

Trong quản lý hành chính nhà nước, các chủ thể quản lí nhà nước cần đến quy phạm pháp luật để định ra các khuôn mẫu xử sự chung cho nhiều cá nhân, tổ chức (đối tượng quản lí) trong những tình huống được dự liệu trước và có thể lặp lại nhiều lần trong thực tiễn. Mặt khác, khi tiến hành các hoạt động quản lí hành chính nhà nước thì giữa chủ thể và đối tượng quản lí đã phát sinh các quan hệ xã hội cần được pháp luật điều chỉnh – đó chính là các quan hệ quản lí hành chính nhà nước.

Do đặc trưng của quan hệ quản lý hành chính nhà nước là quan hệ “quyền lực – phục tùng”, quan hệ có sự bất bình đẳng về ý chí giữa các bên tham gia nên việc điều chỉnh bằng pháp luật đối với loại quan hệ này có những điểm riêng biệt cả về phương pháp điều chỉnh và loại quy phạm điều chỉnh.

Những quy phạm pháp luật được dùng để điều chỉnh các quan hệ quản lí hành chính nhà nước là các quy phạm pháp luật hành chính. Do đó, có thể hiểu: Quy phạm pháp luật hành chính là một dạng cụ thể của quy phạm pháp luật, được ban hành để điều chỉnh các quan hệ xã hội phát sinh trong quá trình quản lí hành chính nhà nước theo phương pháp mệnh lệnh – đơn phương.

Là một dạng cụ thể của quy phạm pháp luật nên các quy phạm pháp luật hành chính có đầy đủ các đặc điểm chung của quy phạm pháp luật như: Là quy tắc xử sự chung thể hiện ý chí của nhà nước; được nhà nước bảo đảm thực hiện; là tiêu chuẩn để xác định giới hạn và đánh giá hành vi của con người về tính hợp pháp. Bên cạnh đó, quy phạm pháp luật hành chính có những đặc điểm sau đây:

+ Thứ nhất, các quy phạm pháp luật hành chính chủ yếu do các cơ quan hành chính nhà nước ban hành.

Ở nước ta, theo quy định của pháp luật hiện hành thì các cơ quan nhà nước hoặc người có thẩm quyền ban hành quy phạm pháp luật hành chính có thể là chủ thể lập pháp hoặc chủ thể quản lí hành chính nhà nước.

Việc ban hành pháp luật (hoạt động lập pháp) của Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội theo cơ chế thảo luận tập thể, quyết định theo đa số tại các kì họp, phiên họp không đủ đáp ứng yêu cầu điều chỉnh các quan hệ quản lý hành chính nhà nước một cách năng động và kịp thời. Mặt khác, do không có chức năng quản lí hành chính nhà nước nên Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội khó có thể ban hành các quy phạm pháp luật hành chính một cách cụ thể và phù hợp với thực tiễn quản lí của từng ngành, lĩnh vực và địa phương. Vì vậy, các quy phạm pháp luật hành chính chủ yếu do các cơ quan hành chính nhà nước hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước ban hành trên cơ sở cụ thể hoá, chi tiết hoá các quy định của hiến pháp, luật và pháp lệnh trong lĩnh vực quản lí hành chính nhà nước.

Việc quy định thẩm quyền ban hành quy phạm pháp luật hành chính cho một số chủ thể quản lý hành chính nhà nước mà trước hết và chủ yếu là cơ quan hành chính nhà nước và người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước còn phù hợp với yêu cầu về tính chủ động, sáng tạo trong quản lí hành chính nhà nước.

+ Thứ hai, các quy phạm pháp luật hành chính có số lượng lớn và có hiệu lực pháp lý khác nhau.

Do phạm vi điều chỉnh của các quy phạm pháp luật hành chính rất rộng và tính chất đa dạng về chủ thể ban hành, nên các quy phạm pháp luật hành chính có số lượng lớn. Trong đó có những quy phạm có hiệu lực pháp lí trên phạm vi cả nước và chung cho các ngành, lĩnh vực quản lí nhưng cũng có những quy phạm chỉ có hiệu lực trong phạm vi một ngành, một lĩnh vực quản lí hay trong một địa phương nhất định. Mặt khác, cũng có những quy phạm được áp dụng chung đối với cả cá nhân và tổ chức, có những quy phạm chỉ được áp dụng đối với cá nhân hoặc chỉ được áp dụng đối với tổ chức.

+ Thứ ba, các quy phạm pháp luật hành chính hợp thành một hệ thống trên cơ sở các nguyên tắc pháp lí nhất định. Mặc dù các quy phạm pháp luật hành chính có số lượng lớn và có hiệu lực pháp lý khác nhau nhưng do yêu cầu điều chỉnh thống nhất pháp luật trong quản lý hành chính nhà nước mà các quy phạm này cần phải hợp thành một hệ thống.

Để bảo đảm yêu cầu nêu trên, các chủ thể có thẩm quyền ban hành quy phạm pháp luật hành chính có trách nhiệm tuân thủ các nguyên tắc pháp lí thống nhất sau đây:

– Các quy phạm pháp luật hành chính do cơ quan nhà nước cấp dưới ban hành phải phù hợp với nội dung và mục đích của quy phạm pháp luật do cơ quan nhà nước cấp trên ban hành.

Bộ máy nhà nước là một chỉnh thể thống nhất. Do đó, đòi hỏi các cơ quan nhà nước cấp dưới phải phục tùng ý chí hay sự chỉ đạo điều hành của các cơ quan nhà nước cấp trên. Sự phục tùng đó trước hết là đối với các văn bản quy phạm pháp luật do cơ quan nhà nước cấp trên ban hành.

– Các quy phạm pháp luật hành chính do cơ quan hành chính nhà nước, Chủ tịch nước, toà án nhân dân, viện kiểm sát nhân dân ban hành phải phù hợp với nội dung và mục đích của quy phạm pháp luật do cơ quan quyền lực nhà nước cùng cấp ban hành.

Các cơ quan hành chính nhà nước với tư cách là các cơ quan chấp hành của cơ quan quyền lực nhà nước, khi ban hành các quy phạm pháp luật hành chính cần phải căn cứ vào các văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan quyền lực nhà nước cùng cấp. Mặt khác, các cơ quan quyền lực nhà nước có trách nhiệm và thẩm quyền trong việc giám sát, phát hiện, xử lí các văn bản quy phạm pháp luật trái pháp luật của các cơ quan hành chính nhà nước hay những cơ quan khác do mình quyết định thành lập và những người giữ những chức vụ do mình bầu. Ví dụ, Quốc hội có quyền “bãi bỏ văn bản của Chủ tịch nước, Uỷ ban thường vụ Quốc hội, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Toà án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao trái với Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội”.

– Các quy phạm pháp luật hành chính do cơ quan hành chính nhà nước có thẩm quyền chuyên môn ban hành phải phù hợp với nội dung và mục đích của quy phạm pháp luật do cơ quan hành chính nhà nước có thẩm quyền chung cùng cấp ban hành.

– Trong số các cơ quan có thẩm quyền chuyên môn, bộ, cơ quan ngang bộ là cơ quan có thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật dưới dạng thông tư của bộ trưởng hoặc thủ trưởng cơ quan ngang bộ.

Bộ, cơ quan ngang bộ khi ban hành các quy phạm pháp luật hành chính để điều chỉnh các quan hệ xã hội phát sinh trong ngành hay lĩnh vực mình phụ trách, phải căn cứ vào các văn bản quy phạm pháp luật do Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ ban hành. Mặt khác, Thủ tướng Chính phủ có trách nhiệm và thẩm quyền kiểm tra, phát hiện, xử lí các văn bản quy phạm pháp luật trái pháp luật của bộ, cơ quan ngang bộ. Ví dụ: “Thủ tướng Chính phủ xem xét, quyết định bãi bỏ hoặc đình chỉ việc thi hành một phần hoặc toàn bộ văn bản quy phạm pháp luật của bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang bộ... trái với Hiến pháp, luật và văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan nhà nước cấp trên”.

– Các quy phạm pháp luật hành chính do người có thẩm quyền trong cơ quan nhà nước ban hành phải phù hợp với nội – dung và mục đích của quy phạm pháp luật do tập thể cơ quan đó ban hành.

Trong số các cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật thì Chính phủ và Toà án nhân dân tối cao là các cơ quan vừa có thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật theo phương thức thảo luận tập thể và quyết định theo đa số (nghị định của Chính phủ, nghị quyết của Hội đồng thẩm phán Toà án nhân dân tối cao) và theo phương thức người đứng đầu cơ quan có thẩm quyền độc lập ban hành (quyết định của Thủ tướng Chính phủ, thông tư của Chánh án Toà án nhân dân tối cao). Tuy các văn bản nêu trên có phạm vi điều chỉnh khác nhau song để bảo đảm tính thống nhất của các quy phạm pháp luật do một cơ quan ban hành và đáp ứng các yêu cầu của nguyên tắc tập trung dân chủ, người đứng đầu các cơ quan nêu trên phải bảo đảm sự phù hợp về nội dung và mục đích của các quy phạm pháp luật hành chính do mình ban hành với các quy phạm pháp luật do tập thể cơ quan đó ban hành.

– Bảo đảm tính thống nhất, phù hợp giữa các quy phạm pháp luật hành chính do các chủ thể có thẩm quyền ngang cấp, cùng địa vị pháp lí ban hành.

Thực tiễn quản lí hành chính nhà nước đòi hỏi Nhà nước phải bảo đảm tính thống nhất, phù hợp giữa các quy phạm pháp luật hành chính do các chủ thể có thẩm quyền ngang cấp, cùng địa vị pháp lí ban hành. Cụ thể là:

+ Các chủ thể có thẩm quyền ban hành quy phạm pháp luật hành chính có trách nhiệm kiểm tra và bảo đảm tính thống nhất, phù hợp giữa các quy phạm pháp luật hành chính hiện hành do mình ban hành. Để bảo đảm trách nhiệm này, khoản 4 Điều 163 Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 quy định một trong những nội dung giám sát văn bản quy phạm pháp luật là: “Sự thống nhất giữa văn bản quy phạm pháp luật hiện hành với văn bản quy phạm pháp luật mới được ban hành của cùng một cơ quan”;

+ Các chủ thể có thẩm quyền ban hành quy phạm pháp luật . hành chính có trách nhiệm tôn trọng thẩm quyền ban hành pháp luật của các chủ thể khác ngang cấp, cùng địa vị pháp lí với mình. Ví dụ: Bộ trưởng “không ban hành văn bản trái với quy định của các bộ trưởng khác”;

+ Các chủ thể có thẩm quyền ban hành quy phạm pháp luật hành chính ngang cấp, cùng địa vị pháp lí có trách nhiệm chủ động bàn bạc, phối hợp trong công tác ban hành pháp luật, phát hiện và xử lí các văn bản quy phạm pháp luật sai trái.

– Các quy phạm pháp luật hành chính phải được ban hành theo đúng thủ tục và dưới hình thức nhất định do pháp luật quy định.

Việc tuân thủ nguyên tắc này có ý nghĩa quan trọng trong việc bảo đảm sự thể hiện ý chí nhà nước một cách nhất quán, đầy đủ và chặt chẽ trong công tác ban hành quy phạm pháp luật hành chính.

Ngoài những đặc điểm nêu trên, việc tìm hiểu về nội dung của quy phạm pháp luật hành chính là cần thiết để xây dựng, nhận biết và thực hiện quy phạm pháp luật hành chính. Nội dung cơ bản của các quy phạm pháp luật hành chính là:

– Xác định thẩm quyền quản lí hành chính nhà nước.

– Quy định các quyền và nghĩa vụ pháp lý hành chính của đối tượng quản lý hành chính nhà nước.

– Quy định cơ cấu tổ chức, mối quan hệ công tác của các cơ quan, tổ chức, cá nhân trong quá trình quản lý hành chính nhà nước.

– Quy định thủ tục hành chính.

– Quy định vi phạm hành chính.

– Quy định các biện pháp khen thưởng và cưỡng chế hành chính.

Từ các nội dung nêu trên có thể nhận thấy, quy phạm pháp luật hành chính là phương tiện chủ yếu và là cơ sở của quản lí hành chính nhà nước. Thông qua việc ban hành các quy phạm pháp luật hành chính, Nhà nước không chỉ tác động đến ý thức của đối tượng quản lí nhằm đạt được những xử sự cần thiết mà còn quy định phạm vi thẩm quyền, cách thức quản lí của các chủ thể quản lí hành chính nhà nước và quy định các trật tự quản lí hành chính nhà nước. Như vậy, một mặt các chủ thể quản lý hành chính nhà nước ban hành các quy phạm pháp luật hành chính và sử dụng các quy phạm này với tư cách–là phương tiện chủ yếu để tiến hành quản lí; mặt khác, các quy phạm pháp luật hành chính cũng là cơ sở và là những ràng buộc pháp lí đối với chính chủ thể quản lý hành chính nhà nước. Khi tiến hành các hoạt động quản lý hành chính nhà nước, chủ thể quản lí phải tuyệt đối tuân thủ các quy định của pháp luật hành chính về phạm vi thẩm quyền và cách thức quản lí.