Nguyên tắc và thẩm quyền giải quyết tranh chấp đất đai

1. Mục đích, ý nghĩa của việc giải quyết tranh chấp đất đai

Pháp luật là phương tiện quan trọng để Nhà nước quản lí xã hội, quản lí nền kinh tế nhưng nếu Nhà nước chi ban hành pháp luật mà không có những biện pháp bảo đảm được thực hiện thì pháp luật cũng không thể phát huy được vai trò tác dụng của mình. Vì thế, cùng với việc ban hành pháp luật, Nhà nước còn đảm bảo cho pháp luật được thi hành.

Việc xem xét giải quyết tranh chấp đất đai là một nội dung quan trọng trong hoạt động quản lý nhà nước đối với đất đai và là một biện pháp để pháp luật đất đai phát huy được vai trò trong đời sống xã hội. Thông qua việc giải quyết tranh chấp đất đại, các quan hệ đất đai được điều chỉnh cho phù hợp với lợi ích của Nhà nước, của xã hội và của người sử dụng đất, giáo dục ý thức pháp luật cho công dân để ngăn ngừa những vi phạm pháp luật khác có thể xảy ra. Với ý nghĩa đó thì việc giải quyết tranh chấp đất đai là việc tìm ra giải pháp đúng đắn trên cơ sở pháp luật nhằm giải quyết những bất đồng, mâu thuẫn trong nội bộ nhân dân. Trên cơ sở đó phục hồi các quyền lợi hợp pháp cho bên bị xâm hại đồng thời bắt buộc bên vi phạm phải gánh chịu những hậu quả pháp lí do hành vi của họ gây ra. Đó cũng là công việc có ý nghĩa quan trọng để tăng cường pháp chế trong lĩnh vực quản lý và sử dụng đất đai.

2. Nguyên tắc giải quyết tranh chấp đất đai

Đảm bảo đất đai thuộc sở hữu toàn dân, Nhà nước thực hiện vai trò là người đại diện cho chủ sở hữu.

Đây là nguyên tắc rất cơ bản trong hoạt động giải quyết tranh chấp đất đai, đòi hỏi khi xem xét giải quyết mọi vấn đề phát sinh trong quan hệ pháp luật đất đai đều phải thực hiện trên cơ sở đất đai thuộc sở hữu toàn dân, bảo vệ quyền lợi cho người đại diện của chủ sở hữu, bảo vệ thành quả cách mạng về ruộng đất. Cần quán triệt quan điểm xuyên suốt của Nhà nước là không thừa nhận việc đòi lại đất đã giao cho người khác sử dụng trong quá trình thực hiện chính sách đất đai của Nhà nước Việt Nam dân chủ cộng hoà, Chính phủ Cách mạng lâm thời Cộng hoà miền Nam Việt Nam và Nhà nước Cộng hoà XHCN Việt Nam.

Bảo đảm lợi ích của người sử dụng đất nhất là lợi ích kinh tế, khuyến khích việc tự hoà giải, thương lượng trong nội bộ quần chúng nhân dân.

Thực hiện nguyên tắc này, hoạt động giải quyết tranh chấp đất đai đã thể hiện được tư tưởng đổi mới trong quá trình Nhà nước diễu hành các quan hệ xã hội về đất đai. Xét cả mặt lý luận và thực tiễn, lợi ích bao giờ cũng là vấn đề cốt lõi trong hầu hết các quan hệ xã hội và đất đai là một trong những lợi ích quan trọng nhất của mọi tầng lớp. Nếu lợi ích của người sử dụng đất không được đảm bảo thì việc sử dụng đất không thể đạt được hiệu quả mong muốn, đây là giải pháp thuyết phục khi giải quyết các tranh chấp đất đai. Để bảo vệ một cách tốt nhất những lợi ích thiết thân đó, trước hết các bên tranh chấp phải gặp nhau để bàn bạc, thảo luận và thương lượng. Đó cũng là cơ sở quan trọng đảm bảo quyền tự định đoạt cho các đương sự. Cơ quan nhà nước có thẩm quyền giải quyết tranh chấp đất đai chỉ thị lí đơn khi các bệnh đã tiến hành qua thủ tục này mà không đạt được sự nhất trí cần thiết.

Việc giải quyết tranh chấp đất đai phải nhằm mục đích ổn định tình hình kinh tế-xã hội, gắn việc giải quyết tranh chấp đất đai với việc tổ chức lại sản xuất, tạo điều kiện cho lao động ở nông thôn có việc làm phù hợp với quá trình chuyển đổi cơ cấu sử dụng đất và cơ cấu kinh tế theo hướng công nghiệp hoá, hiện đại hoá.

3. Hoà giải tranh chấp đất đai

Hoà giải tranh chấp đất đai là biện pháp mềm dẻo, linh hoạt và hiệu quả nhằm giúp cho các bên tranh chấp tìm ra giải pháp thông nhất để tháo gỡ những mâu thuẫn, bất đồng trong quan hệ pháp luật đất đai trên cơ sở tự nguyện, tự thoả thuận.

Trong hoạt động giải quyết tranh chấp nói chung và tranh chấp đất đai nói riêng, hoà giải có tầm quan trọng đặc biệt. Nếu hoà giải thành, có nghĩa là tranh chấp sẽ kết thúc, không những hạn chế được sự phiền hà, tốn kém cho các bên đương sự mà còn giảm bớt được công việc đối với các CŨ quan có trách nhiệm giải quyết tranh chấp, phù hợp với truyền thống đạo lí tương thân, tương ái của dân tộc, giữ được tình làng nghĩa xóm, đảm bảo đoàn kết trong nội bộ nhân dân. Đồng thời, qua hoà giải, các đương sự sẽ hiểu thêm về pháp luật và chính sách của Nhà nước đúng như lời dạy của Chủ tịch Hồ Chí Minh: “Xét xử đúng là tốt nhưng không phải xét xử thì càng tốt”.

Với ý nghĩa đó, Luật đất đai năm 1993 lần đầu tiên đã thể hiện thái độ của Nhà nước trong việc khuyến khích hoà giải các tranh chấp đất đai. Luật đất đai năm 2013 tiếp tục phát triển quy định về hoà giải theo hướng hoà giải là thủ tục đầu tiên của quá trình giải quyết tranh chấp đất đai.

Trường hợp các bên tranh chấp không thể tự hoà giải thương lượng được với nhau thì việc giải quyết tranh chấp sẽ thông qua tố hoà giải ở cơ sở. Nếu hoà giải ở cơ sở vẫn không đạt được sự thống nhất thì các bên có quyền gửi đơn đến UBND xã, phường, thị trấn nơi có tranh chấp để yêu cầu tổ chức việc hoà giải, Thời hạn hoà giải là 45 ngày kể từ ngày nhận được đơn yêu cầu giải quyết tranh chấp, Để đảm bảo giá trị pháp lý cho kết quả hoà giải Điều 202 Luật đất đai năm 2013 và Điều 88 Nghị định của Chính phủ số 43/2014/NĐ-CP thi hành Luật đất đai quy định: “Kết quả hoà giải phải được lập thành biên bản, gồm các nội dung: thời gian và địa điểm tiến hành hoà giải, thành phần tham dự hoà giải, tóm tắt nội dung tranh chấp thể hiện rõ về nguồn gốc, thời điểm sử dụng đất đang tranh chấp, nguyên nhân phát sinh tranh chấp, ý kiến của hội đồng hoà giải tranh chấp đất đai, những nội dung đã được các bên thỏa thuận và không thỏa thuận. Biên bản hoà giải phải có chữ kí của chủ tịch hội đồng, các bên tranh chấp có mặt

đất đai nói riêng, hoà giải có tầm quan trọng đặc biệt. Nếu hoà giải thành, có nghĩa là tranh chấp sẽ kết thúc, không những hạn chế được sự phiền hà, tốn kém cho các bên đương sự mà còn giảm bớt được công việc đối với các cơ quan có trách nhiệm giải quyết tranh chấp, phù hợp với truyền thống đạo lí tương thân, tương ái của dân tộc, giữ được tình làng nghĩa xóm, đảm bảo đoàn kết trong nội bộ nhân dân. Đồng thời, qua hoà giải, các đương sự sẽ hiểu thêm về pháp luật và chính sách của Nhà nước đúng như lời dạy của Chủ tịch Hồ Chí Minh: “Xét xử đúng là tốt nhưng không phải xét xử thì càng tốt”.

Với ý nghĩa đó, Luật đất đai năm 1993 lần đầu tiên đã thể hiện thái độ của Nhà nước trong việc khuyến khích hoà giải các tranh chấp đất đai. Luật đất đai năm 2013 tiếp tục phát triển quy định về hoà giải theo hướng hoà giải là thủ tục đầu tiên của quá trình giải quyết tranh chấp đất đai.

Trường hợp các bên tranh chấp không thể tự hoà giải thương lượng được với nhau thì việc giải quyết tranh chấp sẽ thông qua tố hoà giải ở cơ sở. Nếu hoà giải ở cơ sở vẫn không đạt được sự thống nhất thì các bên có quyền gửi đơn đến UBND xã, phường, thị trấn nơi có tranh chấp để yêu cầu tổ chức việc hoà giải. Thời hạn hoà giải là 45 ngày kể từ ngày nhận được đơn yêu cầu giải quyết tranh chấp. Để đảm bảo giá trị pháp lý cho kết quả hoà giải Điều 202 Luật đất đai năm 2013 và Điều 88 Nghị định của Chính phủ số 43/2014/NĐ-CP thi hành Luật đất đai quy định: “Kết quả hoà giải phải được lập thành biên bản, gồm các nội dung: thời gian và địa điểm tiến hành hoà giải thành phần tham dự hoà giải tóm tắt nội dung tranh chấp thể hiện rõ về nguồn gốc, thời điểm sử dụng đất đang tranh chấp, nguyên nhân phát sinh tranh chấp, ý kiến của hội đồng hoà giải tranh chấp đất đai, những nội dung đã được các bên thỏa thuận và không thỏa thuận. Biên bản hoà giải phải có chữ ký của chủ tịch hội đồng, các bên tranh chấp có mặt tại buổi hoà giải và phải đóng dấu của uỷ ba nhân dân cấp xã, đồng thời phải được gửi ngay cho các bên tranh chấp và lưu tại uỷ ban nhân dân cấp xã.”.

Trường hợp hoà giải thành mà có thay đổi hiện trạng về ranh giới, chủ sử dụng đất thì UBND xã, phường, thị trấn gửi biên bản hoà giải đến phòng tài nguyên và môi trường đối với tranh chấp đất đai giữa hộ gia đình, cá nhân, cộng đồng dân cư với nhau; gửi đến sở tài nguyên và môi trường đối với các trường hợp khác. Phòng tài nguyên và môi trường, sở tài nguyên và môi trường trình UBND cùng cấp quyết định công nhận việc thay đổi ranh giới thửa đất và cấp mới giấy chứng nhận QSDĐ, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất.

4. Thẩm quyền giải quyết tranh chấp đất đai

4.1. Thẩm quyền giải quyết tranh chấp đất đai của toà án nhân dân

Điều 203 Luật đất đai quy định: Tranh chấp về QSDĐ mà đương sự có giấy chứng nhận QSDĐ hoặc có một trong các loại giấy tờ quy định tại Điều 103 Luật đất đai và tranh chấp về tài sản gắn liền với đất thì do toà án nhân dân giải quyết. Đối với tranh chấp về quyền sử dụng đất mà đương sự không có giấy chứng nhận hoặc không có giấy tờ theo quy định thì đương sự có thể nộp đơn yêu cầu giải quyết tranh chấp tại UBND cấp có thẩm quyền hoặc khởi kiện tại toà án nhân dân theo quy định của pháp luật về tố tụng dân sự.

Kế thừa những quy định của Luật đất đai năm 2003, Luật đất đai năm 2013 đã thể hiện xu thế tất yếu về việc giao trách nhiệm cho hệ thống toà án nhân dân giải quyết các tranh chấp đất đai khi Nhà nước hoàn thành xong việc cấp giấy chứng nhận cho người sử dụng đất. Từ những quy định về việc mở rộng thẩm quyền đối với toà án nhân dân trong việc giải quyết những tranh chấp mà người sử dụng đất không có giấy tờ về QSDĐ, Luật đất đai năm 2013 đã đưa ra một cơ chế giải quyết tranh chấp đảm bảo quyền chủ động cho các đương sự nhằm khắc phục những hạn chế cơ bản từ việc giải quyết tranh chấp theo quy định của Luật đất đai năm 2003. Theo quy định của Luật này, nếu các bên tranh chấp không có giấy chứng nhận hoặc không có các giấy tờ hợp lệ về QSDĐ được quy định tại các khoản 1, 2, 3 Điều 50 thì chỉ được quyền yêu cầu UBND giải quyết. Nếu không đồng ý với quyết định đã giải quyết tranh chấp thì có quyền để nghị UBND cấp trên hoặc Bộ trưởng Bộ tài nguyên và môi trường giải quyết (tuỳ theo từng loại chủ thể tranh chấp và quyết định giải quyết thứ hai là quyết định cuối cùng. Điều gì sẽ xảy ra nếu trong cả hai quyết định giải quyết tranh chấp đều thiếu tính khách quan và không đúng pháp luật? Với thực trạng này, họ không còn con đường nào khác để giải quyết một cách thoả đáng nhằm bảo vệ quyền và lợi ích chính đáng của mình. Do vậy, đây không phải là một cách thức hiệu quả cho việc giải quyết những mâu thuẫn, xung đột trong xã hội này sinh tử tranh chấp đất đai. Khắc phục hạn chế nói trên, Luật đất đai hiện hành đã tỏ ra có khả năng loại trừ những bất cập từ cơ chế cũ khi đưa ra những cách thức giải quyết tranh chấp đất đai thực sự linh hoạt, bước đầu đáp ứng được sự kì vọng của xã hội.

Như vậy, với mục đích là nâng cao vai trò của hệ thống các cơ quan tư pháp, quy định về thẩm quyền giải quyết tranh chấp đất đại hiện nay đã xuất phát từ yếu tố hiệu quả trong hoạt động tranh tụng của hệ thống toà án nhân dân về giải quyết tranh chấp nhằm đảm bảo sự công bằng, khách quan đối với các lợi ích chính đáng cần được pháp luật bảo vệ. Bằng việc mở rộng thẩm quyền của hệ thống toà án nhân dân, Luật đất đai đã đưa ra cơ chế đảm bảo cho các bên tranh chấp chủ động lựa chọn phương thức giải quyết tranh chấp phù hợp với nguyện vọng của mình. Điều này cho thấy, quy định của pháp luật đã xuất phát từ chính lợi ích của công chúng, từ sự bình ổn của xã hội và sự phù hợp mang tính quy luật.

4.2. Thẩm quyền giải quyết tranh chấp của UBND

Với quy định hiện hành thì thẩm quyền giải quyết tranh chấp đất đai của UBND chỉ còn giới hạn trong phạm vi mà các bên tranh chấp không có giấy chứng nhận hoặc không có một trong các giấy tờ được quy định tại Điều 100 Luật đất đai và đương sự lựa chọn hình thức giải quyết tranh chấp là nộp đơn yêu cầu giải quyết tại UBND cấp có thẩm quyền theo quy định tại khoản 3 Điều 203 Luật đất đai.

Tranh chấp giữa hộ gia đình, cá nhân, cộng đồng dân cư với nhau thì chủ tịch UBND cấp huyện giải quyết, nếu không đồng ý với quyết định giải quyết thì có quyền khiếu nại đến chủ tịch UBND cấp tỉnh hoặc khởi kiện tại toà án nhân dân theo quy định của pháp luật về tố tụng hành chính;

Trường hợp tranh chấp mà một bên là tổ chức, cơ sở tôn giáo, tổ chức nước ngoài, người Việt Nam định cư ở nước ngoài, doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài do chủ tịch UBND cấp tỉnh giải quyết; nếu không đồng ý với quyết định giải quyết tranh chấp thì có quyền khiếu nại đến Bộ trưởng Bộ Tài nguyên và môi trường hoặc khởi kiện tại toà án nhân dân theo quy định của pháp luật về tố tụng hành chính,

Về căn cứ để giải quyết tranh chấp đất đai đối với trường hợp không có giấy tờ về QSDĐ, các cấp có thẩm quyền phải xem xét khách quan, tình hình sử dụng đất cụ thể tại địa phương để có quyết định đúng đắn. Các căn cứ bao gồm:

+ Chứng cứ về nguồn gốc và quá trình sử dụng đất do các bên tranh chấp đưa ra;

+ Thực tế diện tích đất mà các bên tranh chấp đất đang sử dụng ngoài diện tích đất đang có tranh chấp và bình quân diện tích đất cho một nhân khẩu tại địa phương;

+ Sự phù hợp của hiện trạng sử dụng thửa đất đang có tranh chấp với quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất chi tiết đã được xét duyệt;

+ Chính sách ưu đãi người có công của Nhà nước;

+ Quy định của pháp luật về giao đất, cho thuê đất, công nhận QSDĐ.

Việc xác định những căn cứ nói trên trong Nghị định hướng dẫn thi hành Luật đất đai là điểm tiến bộ vượt bậc của pháp luật nhằm đưa ra lộ trình cần thiết, hợp lí và có hiệu quả trong việc giải quyết tranh chấp giữa những người đã có quá trình sử dụng ổn định lâu dài nhưng không có các loại giấy tờ theo quy định của pháp luật. Đây là loại tranh chấp có số lượng tồn đọng nhiều nhất hiện nay.