1 Bán phá giá và tác động của bán phá giá
1.1. Khái niệm bán phá giá
“Bán phá giá” trong thương mại quốc tế có một lịch sử lâu đời, song thời đó người ta dùng những thuật ngữ khác nhau. Adam Smith trong các tác phẩm kinh tế của mình đã từng đề cập những thủ pháp “trợ cấp hào phóng”. Nửa cuối thế kỷ XVIII, tại Mỹ dấy lên cuộc tranh luận giữa ngành lập pháp và công chúng về nỗ lực đối phó với những trường hợp bị coi là bán phá giá của hàng hóa Anh tại thị trường non trẻ của Hoa Kỳ. Alexander Hamilton’ năm 1791 đã lên tiếng cảnh báo về các thủ pháp mà các đối thủ cạnh tranh bán phá giá tại nước khác, nhằm “vô hiệu hoá những nỗ lực đầu tiên để đưa một doanh nghiệp vào một lĩnh vực mới bằng những hy sinh tạm thời, được đền bù, có thể bằng những khoản bồi thường rất lớn của chính phủ nước đó (nước đi bán phá giá)…”
Năm 1904, đạo luật đầu tiên về chống bán phá giá được ban hành ở Canada, song thuật ngữ được sử dụng khi đó là “dùng giá để chiếm đoạt” (predatory pricing), một khái niệm hơi khác vì có nghĩa là một công ty ngoại quốc bán rẻ, thậm chỉ bù lỗ, với mục đích tiêu diệt các đối thủ cạnh tranh để chiếm toàn bộ thị trường. Theo thời gian, thuật ngữ “bán phá giả” đã thay thế khái niệm “dùng giá để chiếm đoạt” và được sử dụng thường xuyên trong thương mại quốc tế.
Theo Điều 2.1 của Hiệp định về thực hiện Điều VI của WTO (được gọi là Hiệp định về bán phá giá, AAD): “Một sản phẩm bị coi là bản phá giá nếu như giá xuất khẩu của sản phẩm (được xuất khẩu từ một nước này sang một nước khác) thấp hơn mức giá có thể so sánh của sản phẩm tương tự được tiêu dùng tại nước xuất khẩu theo các điều kiện thương mại thông thường (tức là được đưa vào lưu thông thương mại tại một nước khác thấp hơn giá trị thông thường của sản phẩm đó)”.
Như vậy, khái niệm bán phá giá trong thương mại quốc tế hàm ý so sánh về giá của một mặt hàng trên hai thị trường khác nhau: thị trường nước nhập khẩu và thị trường nước xuất khẩu, Trọng tâm của khái niệm bán phá giá là có sự khác biệt về giá, khi giá xuất khẩu thấp hơn giá trị thông thường của hàng hóa đó ở trong nước xuất khẩu. Như vậy, liên quan tới AAD có một số khái niệm sau:
1.1.1. Giá trị thông thường
Theo quy định của WTO, giá trị thông thường (normal value) là giá bản có lãi của sản phẩm tương tự được bán với số lượng thích đáng trên thị trường nội địa tới người tiêu dùng độc lập. Liên quan tới khái niệm này, có bốn khái niệm khác là: (i) San phanh tương tư là các sản phẩm giống nhau hoặc nếu nó không giống nhau thì nó phải gần như giống nhau’; (ii) Số lượng thích đang: là số lượng ít nhất phải bằng 5% khối lượng xuất khẩu được bán trong tiến trình buôn bán thông thường ở nước xuất khẩu; (iii) Có lãi: là giá bán trung bình cao hơn chi phí đơn vị sản phẩm; (iv) Các khách hàng độc lập: Là khách hàng chiếm giữ nhiều hơn 5% vốn của nhà xuất khẩu, hoặc nhà xuất khẩu chiếm giữ nhiều hơn 5% vốn của khách hàng, hoặc bên thứ ba chiếm giữ nhiều hơn 5% vốn của cả khách hàng và nhà xuất khẩu,
Tuy nhiên, nếu thiếu một trong bốn điều kiện trên thì giá trị thông thường sẽ phải dựa trên giá nội địa của các nhà sản xuất khác đáp ứng được bốn điều kiện đó, hoặc là giá trị kiến tạo. Giá trị kiến tạo là sự thay thế cho một mức giá nội địa, bảng giá thành sản xuất công với chi phí (hành chính, bán hàng, quản lý…) cộng với lợi nhuận hợp lý; hoặc bằng giá xuất khẩu sang một nước thứ ba. Ví dụ: chi phí sản xuất là 130 USD, chi phí quản lý và bán hàng là 40 USD, lợi nhuận được gia sư hợp lý là 30 USD, thì giá trị kiến tạo là 130 + 40 + 30 = 200 USD.
Trong trường hợp sản phẩm tương tự được xuất khẩu từ một nước có nền kinh tế phi thị trường giá bán hàng và giá nguyên liệu đầu vào do chính phủ án định) thì các quy tắc trên không được áp dụng để xác định giá trị thông thường.
1.1.2. Giá xuất khẩu
Giá xuất khẩu là giá mà nhà sản xuất nước ngoài bán sản phẩm tương tự cho nhà nhập khẩu đầu tiên. Trong trường hợp giá này không tin cậy được do giao dịch xuất khẩu được thực hiện trong nội bộ công ty, hoặc theo một thỏa thuận đền bù nào đó, thì giá xuất khẩu là giá mà sản phẩm xuất khẩu được bán lần đầu tiên cho một người mua độc lập ở nước nhập khẩu. Khi xác định được giá trị thông thường và giá xuất khẩu thì chúng cần được so sánh một cách công bằng. Do đó mà AAD quy định nguyên tắc so sánh trong cùng điều kiện thương mại và tại cùng một thời điểm hoặc thời điểm càng gần nhau càng tốt.
1.2. Tại sao bán phá giá vẫn thu được lợi nhuận?
Trong thực tế có nhiều lý do khiến một công ty bán phá giá hàng sản xuất ra nước ngoài mà vẫn thu được lợi nhuận. Giả dụ, một công ty sản xuất 1 triệu radio một năm bằng một nhà máy duy nhất và chỉ làm ca ban ngày. Giả sử nó định giá radio này trong thị trường nội địa là 20 USD một chiếc và lãi được 4 USD một chiếc. Ta giả dụ tiếp là các chi phí biến động của những chiếc radio này (gồm nguyên vật liệu, lương công nhân,…) vào khoảng 10 USD một chiếc, như thể ta thấy các chi phí cố định (bao gồm nhà máy, trang thiết bị…) là khoảng 6 USD một chiếc. Nếu nhà máy bán hết 1 triệu radio mỗi năm, lãi 4 USD một chiếc, thì nó rõ ràng đã bù đắp xong mọi chi phí.
Bây giờ nhà máy này thấy rằng có thể bán thêm radio với bất cứ giá nào cao hơn chi phí biến động 10 USD đều có thể kiếm thêm tiền lãi. Giả sử nhà máy có thể chạy thêm ca đêm và sản xuất 1 triệu radio nữa mỗi năm. Các chi phí cố định, thiếu gia đình, đã được khấu hao hết với 1 triệu radio đầu tiên. Nếu sản xuất them 1 triệu chiếc radio thứ hai này mà không ảnh hưởng gì tới giá bán 1 triệu chiếc radio đầu tiện thì bất cứ giá nào cao hơn mức chi phí biến động 10 USD/noột chiếc cũng làm tăng thêm lợi nhuận cho công ty. Thí dụ, nó bán radio làm ca để ni với giá 14 USD, thì nó lại thêm 4 triệu USD (ngoài số lãi 4 triệu USD từ 1 triệu chiếc radio làm ca ngày), tức là tăng gấp đôi lợi nhuận. Dĩ nhiên, việc bán sản phẩm ca đêm không được ảnh hưởng tới giá bán 1 triệu chiếc radio làm ca ngày. Điều này dẫn đến việc phải tìm kiếm một thị trường khác cho sản lượng của ca đêm. Thị trường mới này phải đảm bảo không dễ gì chuyển ngược hàng trở lại thị trường thứ nhất, nếu không thì giá bán của một triệu chiếc radio ban ngày sẽ bị cắt xuống tới mức thấp hơn giá thành.
Một phương cách để thực hiện việc trên là tính giá bán khác nhau ở những khu vực khác nhau, với điều kiện chi phí vận chuyển theo chiều ngược lại phải đủ cao để ngăn không cho người mua ở thị trường giá rẻ đem bán lại ở thị trường giá đắt. Trong trường hợp xuất khẩu sản phẩm, các chính phủ có thể lập ra hàng rào thuế quan ngăn cản việc chở hàng hóa ngược về thị trường gốc. Như thế, nếu có một mức thuế quan 40% đánh lên radio nhập khẩu, thì sản lượng của ca đêm có thể bán sang nước ngoài với giá thấp tới 12 USD mà không sợ khách hàng nước ngoài sẽ chở radio ngược về thị trường gốc để làm giảm giá bán tại thị trường nội địa.
Tóm lại, mặc dù bán phá giá trong trường hợp này, các công ty vẫn thu được lợi nhuận. Tuy nhiên, để thu được lợi nhuận như vậy, một vài nước đã sử dụng lao động trẻ em, phụ nữ, lao động tù nhân với giá rẻ mạt. Hậu quả là người lao động bị ngược dại nặng nề.
1.3. Tác động của bán phá giá
Tác động của việc bán phá giá được đánh giá một cách đơn giản theo đồ thị dưới đây:
Trước khi có hàng nhập khẩu bán vào thị trường trong nước với giá thấp hơn giá hiện hành, cung và cầu của mặt hàng đó ở thị trường trong nước cân bằng tại điểm E, với giá P1 lượng tiêu thụ Q1. Tuy nhiên, khi có nguồn hàng nước ngoài bán với giá thấp hơn là P2, lượng tiêu thụ tăng lên Q2, trong đó lượng hàng sản xuất trong nước giảm xuống chỉ còn Q’2, lượng hàng nhập khẩu là Q2 – Q’2.
Từ đó cho thấy, thông qua việc bán phá giá thì thặng dư của người tiêu dùng được tăng thêm một lượng chính bằng diện tích hình thang ABDE, trong khi đó thặng dư của nhà sản xuất trong nước giảm một lượng bằng diện tích hình thang ABCE. Về tổng thể, toàn xã hội được lợi bằng diện tích tam giác CDE.
Như vậy, việc bán phá giá sẽ làm giảm giá hàng hóa tương tự tại thị trường nước nhập khẩu. Điều này làm giảm lợi nhuận và lượng của các chủ công ty và người lao động sản xuất mặt hàng cạnh tranh với hàng nhập khẩu và đe dọa lợi ích tiềm năng trong tương lai của họ hoặc làm ảnh hưởng đến mức sống của những đối tượng này. Giá bản của hàng nhập khẩu thấp hơn giá bán sản phẩm nội địa rõ ràng đã đem lại lợi ích cho toàn xã hội nhiều hơn so với những thiệt hại mà các nhà sản xuất sản phẩm cạnh tranh phải gánh chịu. Song ta cần lưu ý rằng, điều này chỉ đúng trong ngắn hạn, bởi về mặt dài hạn thì không hẳn như vậy. Khi nước xuất khẩu đã chiếm lĩnh toàn bộ thị trường bằng việc bán phá giá tiêu diệt đối thủ cạnh tranh của nước nhập khẩu, thì nước xuất khẩu sẽ có thể tăng giá trở lại. Và khi ấy, người tiêu dùng và xã hội của nước nhập khẩu sẽ bị thiệt hại.
2. Nội dung Hiệp định AAD
2.1. Lịch sử hình thành
Vấn đề chống bán phá giá tuy đã được Hội quốc liên (League of Nations) nghiên cứu ngay từ năm 1922, nhưng chi đến năm 1947, với sự ra đời của GATT, vấn đề này mới được đặt dưới sự chi phối của luật quốc tế, thông qua Điều VI của Hiệp định GATT. Lúc các đề tài này chưa được tranh cãi nhiều và chỉ về sau, khi các luồng thương mại phát triển ngày càng nhanh, sự cạnh tranh trở nên khốc liệt hơn, và các nước thành viên của GATT cũng đông hơn. Khi đó vấn đề này mới trở thành một mối quan tâm chính, ngày càng lớn qua các vòng thương thảo tiếp nối nhau. Khi Vòng đàm phán Kennedy kết thúc năm 1967 thì những quy tắc về chống bán phá giá trong Điều VI của GATT được cụ thể hoá trong một văn bản riêng biệt, gọi là Bộ luật về chống bán phá giá (Anti-Dumping Code). Sở dĩ lúc đo gọi là Bộ luật mà không phải Hiệp định bởi vì không phải tất cả các nước thành viên của GATT đều chấp nhận. Vì vậy các quy định về chống bán phá giá mới chỉ được ghi nhận như một “Bộ luật ứng xử”.
Bộ luật này tiếp tục được bổ sung trong các vòng thương thao Tokyo và Urugoay. Trong khuôn khổ của Tổ chức Thương mại thế giới WTO, kế thừa GATT sau vòng Urugoay, Hiệp định chống bán phá giá (có hiệu lực từ ngày 1-1-1995), còn được gọi là một trong ba trụ cột của hệ thống các biện pháp “cứu chữa” (trade remedies) hay “phòng vệ” (trade defences), áp dụng để bảo vệ thị trường nội địa trước các thủ pháp cạnh tranh không lành mạnh của các “đối thủ” nước ngoài.
2.2. Thuế chống bán phá giá
Về thực chất, thuế chống bán phá giá là một loại thuế nhập khầu bổ sung đánh vào những hàng hóa bị bán phá giá ở nước nhập khẩu nhằm hạn chế những thiệt hại do việc bán phá giá của nước xuất khẩu tại nước nhập khẩu, gây tổn hại cho ngành sản xuất của nước nhập khẩu để đảm bảo sự công bằng trong thương mại (nói chính xác đó là một sự bảo hộ hợp lý cho sản xuất trong nước).
Thuế này đánh vào các nhà sản xuất riêng lẻ chứ không phải là thuế áp dụng chung cho hàng hóa của một quốc gia. Nguyên tắc chung nêu ra trong Hiệp định AAD của WTO là không được phân biệt đối xử khi áp dụng thuế chống phá giá, tức là nếu hàng hóa bị bán phá giá được xuất khẩu từ những quốc gia khác nhau với cùng biến độ phá giá như nhau thì sẽ áp dụng mức thuế chống phá giá như nhau. Mức thuế chống phá giá sẽ phụ thuộc vào biên độ phá giả của từng nhà xuất khẩu chứ không phải áp dụng bình quân (ngay cả đối với các nhà xuất khẩu từ cùng một quốc gia) và không được phép vượt qua biên độ phá giá đã được xác định.
Theo quy định của AAD, biên độ phá giá được xác định thông qua việc so sánh với mức giá có thể so sánh được của hàng hóa tương tự được xuất khẩu sang một nước thứ ba thích hợp với điều kiện là mức giá có thể so sánh được này mang tính đại diện, hoặc được xác định thông qua so sánh với chi phí sản xuất tại nước xuất xứ hàng hóa cộng thêm một khoản chi phí hợp lý cho quản trị, bán hàng, các chi phí chung khác và một khoản lợi nhuận. Như vậy, có thể hiểu rằng biên độ phá giá là mức chênh lệch giá thông thường của hàng hóa tương tự với mức giá xuất khẩu hiện tại chua cho giá xuất khẩu. Có thể viết như sau:
Biên độ phá giá = (giá trị thông thường – giá xuất khẩu)/giá xuất khẩu x 100%
Tuy nhiên, không phải bất kỳ trường hợp bán phá giá nào cũng bị áp đặt thuế chống bán phá giá. Theo quy định của AAD cũng như luật pháp của rất nhiều nước thì thuế chống bán phá giá chỉ được áp đặt khi hội tụ đủ các điều kiện sau:
Thứ nhất, sản phẩm đang bị bán phá giá với biên độ phá giá lớn hơn 2% và kim ngạch hàng hóa bán phá giá từ một nước vượt quá 3% tổng khối lượng hàng nhập khẩu vào nước nhập khẩu (ngoại trừ trường hợp số lượng nhập khẩu của các hàng hóa tương tự từ mỗi nước có khối lượng dưới 3%, nhưng tổng số các hàng hóa tương tự của các nước khác nhau được xuất khẩu vào nước bị bán phá giá chiếm trên 7%).
Thứ hai, việc bán phá giá gây thiệt hại đáng kể hay đe dọa gây thiệt hại đáng kể cho ngành sản xuất hàng tương tự ở nước nhập khẩu; hoặc gây ra sự trì hoãn về mặt vật chất đối với việc thành lập một ngành công nghiệp tại nước nhập khẩu.
Thiệt hại cho ngành sản xuất trong nước được hiểu là tình trạng suy giảm đáng kể về sản lượng, mức tiêu thụ trong nước, lợi nhuận sản xuất, tốc độ phát triển sản xuất, việc làm cho người lao động, đầu tư tới các chỉ tiêu khác của ngành sản xuất tại nước nhập khẩu hoặc dẫn đến khó khăn cho việc hình thành một ngành sản xuất trong nước, Ngành sản xuất trong nước: là toàn bộ các nhà sản xuất trong nước sản xuất ra sản phẩm tương tự hoặc một số nhà sản xuất có sản lượng chiếm đa số sản lượng trong nước.
Thứ ba, có mối quan hệ nhân quả giữa bán phá giá và tổn thương vật chất do hành động bán phá giá gây ra; và có ảnh hưởng mạnh tới lợi ích của cộng đồng nước nhập khẩu.
Như vậy, nếu một hàng hóa được xác định là có hiện tượng bán phá giá nhưng không gây thiệt hại đáng kể cho ngành sản xuất mặt hàng đó ở nước nhập khẩu, hoặc không có mối liên hệ nhân quả hoặc ảnh hưởng không đáng kể tới lợi ích cộng đồng thì cũng sẽ không bị áp đặt thuế chống bán phá giá và các biện pháp chống phá giá khác.
Để xác định hàng hóa có bị bán phá giá hay không, việc bán phá giá có gây thiệt hại đáng kể cho ngành sản xuất trong nước hay không để áp đặt các biện pháp chống phá giá thì điều quan trọng nhất và phức tạp nhất chính là ở quá trình điều tra về bán phá giá. Ở những quốc gia khác nhau, việc điều tra sẽ được thực hiện bởi các cơ quan chức năng khác nhau. Theo quy định trong Hiệp định AAD thì việc điều tra chỉ được tiến hành khi có đơn yêu cầu bằng văn bản của đại diện ngành sản xuất tại nước nhập khẩu hoặc của người nhân danh cho ngành sản xuất trong nước. Đơn yêu cầu sẽ được coi là đủ tư cách đại diện cho ngành sản xuất trong nước khi x/(x+y) > 50% và x/(x+y+z) > 25%, trong đó x là số nhà sản xuất muốn khởi kiện, y là số nhà sản xuất im lặng, z là số nhà sản xuất không muốn khởi kiện. Tuy nhiên, việc điều tra sẽ không được bắt đầu nếu như các nhà sản xuất bày tỏ ý kiến tán thành điều tra chiếm ít hơn 25% tổng sản lượng của sản phẩm tương tự được ngành sản xuất trong nước làm ra.
Trên thực tế, quá trình điều tra về bán phá giá của EU, Mỹ và một số nước khác cho thấy, việc xác định giá trị thông thường của hàng hóa để làm căn cứ xác định biên độ phá giá rất phức tạp và đôi khi không minh bạch, vẫn còn rất nhiều áp dài. Thco luật pháp của Mỹ thì một khi không thể xác định được giá trị thông thường tại nước xuất khẩu, người ta có thể lấy mức giá của hàng hóa tương tự troợng điều kiện thương mại bình thường ở một nước thứ ba có công trình độ phát triển như của nước bị điều tra bán phá giá”. Có thể nói rằng, thuế chống bán phá giá là một công cụ bảo hộ rất mạnh và rất lợi hại.
Khi thuế chống bán phá giá hàng nhập khẩu được áp dụng, rõ ràng sẽ gây thiệt hại cho nước xuất khẩu và hàng hóa được bán với mức thấp hơn giá thành. Tuy nhiên, việc: chống bán phá giá cũng có tác động tới nước nhập khẩu theo cách thức như sau: (i) quá trình dẫn đến việc áp dụng thuế chống bán phá giá cũng phần nào có tác dụng bảo hộ”; (ii) bản thân thuế chống bán phá giá có tác dụng bảo hộ sản xuất tại nước nhập khẩu(iii) trang ngắn hạn, người tiêu dùng có thể bị thiệt hại do nhải mua hàng với giá cao; (iv) trong dài hạn, người tiêu dùng không phải phụ thuộc vào hàng hóa của nước xuất khẩu bán phá giá.
Như vậy, thuế chống bán phá giá là cần thiết để ngăn cản những hàng động thiếu công bằng trong thương mại quốc tế. Tuy nhiên, hiện nay nhiều nước, đặc biệt là các nước phát triển đang lợi dụng sắc thuế này để dựng lên những hàng rào phi thuế quan nhằm ngăn chặn hàng nhập khẩu từ các nước khác. Đây chính là một trong những hành vi gây trở ngại cho quá trình tự do hoá thương mại quốc tế.
