1. Khái niệm hệ thống ngân sách nhà nước
Hệ thống ngân sách nhà nước (NSNN) là tập hợp ngân sách các cấp chính quyền nhà nước được quản lý thống nhất theo nguyên tắc tập trung dân chủ và công khai.
Tuỳ thuộc mô hình nhà nước mà có các hệ thống ngân sách khác nhau (nhà nước liên bang, nhà nước đơn nhất) nhằm thực hiện các chức năng nhiệm vụ của nhà nước. Ở quốc gia có mô hình tổ chức Nhà nước đơn nhất, hệ thống NSNN bao gồm: ngân sách Trung ương và ngân sách địa phương. Những quốc gia có mô hình tổ chức bộ máy theo hình thức liên bang hệ thống ngân sách gồm: Ngân sách liên bang, Ngân sách bang và Ngân sách địa phương.
Ở Việt Nam hệ thống NSNN cũng hình thành và có kết cấu hệ thống phù hợp với kết cấu bộ máy Nhà nước trong từng thời kỳ. Hiện nay, Việt Nam hệ thống NSNN được tổ chức theo hệ thống cơ quan chấp hành ở mỗi cấp chính quyền Nhà nước.
Điều 4 Luật NSNN quy định “NSNN bao gồm ngân sách trung ương và ngân sách địa phương. Ngân sách địa phương bao gồm ngân sách của đơn vị hành chính các cấp có Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân”.
Hệ thống ngân sách Việt Nam hiện hành là hệ thống gồm 2 cấp ngân sách: Ngân sách Trung ương và Ngân sách địa phương. Ngân sách địa phương hiện nay bao gồm ngân sách tỉnh, ngân sách huyện, ngân sách xã. Hội đồng nhân dân cấp tỉnh được trao quyền để quản lý toàn bộ ngân sách cấp địa phương.
2. Mối quan hệ giữa các cấp ngân sách trong hệ thống Ngân sách nhà nước
Tính độc lập tương đối giữa ngân sách các cấp: Mỗi cấp chính quyền đều có những chức năng và nhiệm vụ riêng để thực hiện các chức năng và nhiệm vụ của mình, trong việc xây dựng hệ thống ngân sách luôn đảm bảo tính độc lập giữa các cấp ngân sách đó là: nguồn thu của ngân sách cấp nào thì cấp đó sử dụng. Nhiệm vụ chi của ngân sách cấp nào thì cấp đó phải đảm nhận.
Tính phụ thuộc giữa ngân sách cấp dưới và ngân sách cấp trên: bên cạnh tính độc lập của các cấp ngân sách, một yêu cầu đòi hỏi là các cấp ngân sách trong hệ thống ngân sách cũng có sự điều tiết qua lại đảm bảo sự cân đối giữa các cấp ngân sách và trong hệ thống chỉnh thể NSNN vì vậy ngân sách cấp trên có thể chi bổ sung cân đối cho ngân sách cấp dưới để địa phương hoàn thành nhiệm vụ. Ngân sách cấp trên có thể chi bổ sung có mục tiêu để địa phương có thể thực hiện được chính sách mới.
Các đặc tính này được ghi nhận trong Luật NSNN 2002: “Phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi và quan hệ giữa ngân sách các cấp được thực hiện theo các nguyên tắc sau đây:
– Ngân sách trung ương và ngân sách mỗi cấp chính quyền địa phương được phân cấp nguồn thu và nhiệm vụ chi cụ thể;
– Ngân sách trung ương giữ vai trò chủ đạo, bảo đảm thực hiện các nhiệm vụ chiến lược, quan trọng của quốc gia và hỗ trợ những địa phương chưa cân đối được thu, chi ngân sách;
– Ngân sách địa phương được phân cấp nguồn thu bảo đảm chủ động trong thực hiện những nhiệm vụ được giao; tăng cường nguồn lực cho ngân sách xã. Hội đồng nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương (gọi chung là cấp tỉnh) quyết định việc phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi giữa ngân sách các cấp chính quyền địa phương phù hợp với phân cấp quản lý kinh tế – xã hội, quốc phòng, an ninh và trình độ quản lý của mỗi cấp trên địa bàn;
– Nhiệm vụ chi thuộc ngân sách cấp nào do ngân sách cấp đó bảo đảm; việc ban hành và thực hiện chính sách, chế độ mới làm tăng chi ngân sách phải có giải pháp bảo đảm nguồn tài chính phù hợp với khả năng cân đối của ngân sách từng cấp;
– Trường hợp cơ quan quản lý nhà nước cấp trên uỷ quyền cho cơ quan quản lý nhà nước cấp dưới thực hiện nhiệm vụ chi của mình, thì phải chuyển kinh phí từ ngân sách cấp trên cho cấp dưới để thực hiện nhiệm vụ đó;
– Thực hiện phân chia theo tỷ lệ phần trăm (%) đối với các khoản thu phân chia giữa ngân sách các cấp và bổ sung từ ngân sách cấp trên cho ngân sách cấp dưới để bảo đảm công bằng, phát triển cân đối giữa các vùng, các địa phương. Tỷ lệ phần trăm (%) phân chia các khoản thu và số bổ sung cân đối từ ngân sách cấp trên cho ngân sách cấp dưới được ổn định 3 đến 5 năm. Số bổ sung từ ngân sách cấp trên là khoản thu của ngân sách cấp dưới;
– Trong thời kỳ ổn định ngân sách các địa phương được sử dụng nguồn tăng thu hàng năm mà ngân sách địa phương được hưởng để phát triển kinh tế – xã hội trên địa bàn; sau mỗi thời ký ổn định ngân sách, phải tăng khả năng tự cân đối, phát triển ngân sách địa phương, thực hiện giảm dân số bổ sung từ ngân sách cấp trên hoặc tăng tỷ lệ phần trăm (%) điều tiết số thu nộp về ngân sách cấp trên;
– Ngoài việc uỷ quyền thực hiện nhiệm vụ chi và bổ sung nguồn thu theo quy định, không được dùng ngân sách của cấp này để chi cho nhiệm vụ của cấp khác, trừ trường hợp đặc biệt theo quy định của Chính phủ.”
Như vậy, hệ thống NSNN vừa có tính độc lập giữa các cấp ngân sách vừa có mối quan hệ giữa giữa các cấp ngân sách tạo nên một chỉnh thể thống nhất phù hợp với việc thực hiện chức năng và nhiệm vụ nhà nước ở các cấp chính quyền từ trung ương đến địa phương.
3. Các nguyên tắc tổ chức hệ thống Ngân sách nhà nước
Việc tổ chức hệ thống NSNN có ý nghĩa rất lớn trong việc thực hiện có hiệu quả chức năng và nhiệm vụ của nhà nước. Tuỳ thuộc vào bản chất của mỗi nhà nước cũng như những giai đoạn lịch sử nhất định việc tổ chức hệ thống NSNN có thể khác nhau ở mỗi gia. Việc tổ chức hệ thống NSNN của Việt Nam hiện nay đảm bảo các nguyên tắc sau:
– Nguyên tắc thống nhất trong tổ chức NSNN
Hệ thống NSNN được phân định thành các cấp ngân sách. Mỗi cấp ngân sách đều có hoạt động thu chi nhưng các cấp ngân sách là một bộ phận cấu thành của hệ thống ngân sách thống nhất. Các hoạt động thu chi của các cấp ngân sách hoạt động trên nguyên tắc nhất quán, trên những chuẩn mực, những định mức nhất định và cùng tuân thủ các chính sách, chế độ về thu chi ngân sách theo quy định của Luật NSNN. Để bảo đảm tính thống nhất của hệ thống ngân sách cần phải thực hiện ba yêu cầu chủ yếu:
Thứ nhất, phải thể chế hoá thành pháp luật mọi chủ trương, chính sách, tiêu chuẩn, định mức về thu, chi ngân sách. Các quy định này là cơ sở pháp lý chung cho hoạt động của mọi cấp ngân sách chứ không phải là những quy chế riêng cho từng cấp ngân sách.
Thứ hai, phải đảm bảo sự nhất quán trên phạm vi toàn quốc về hệ thống và chuẩn mực kế toán, về phương thức báo cáo về trình tự lập, phê chuẩn, chấp hành và quyết toán NSNN. Trong quá trình chấp hành ngân sách, ở một chừng mực nào đó, chính quyền địa phương có thể thực hiện một số biện pháp nghiệp vụ để cân đối ngân sách cấp mình nhưng pháp luật cần phải quy định rõ loại nghiệp vụ được phép thực hiện và những tình huống hoặc hoàn cảnh cần phải sử dụng đến các biện pháp nghiệp vụ đó.
Thứ ba, phải theo cơ sở pháp lý cho việc thiết lập mối quan hệ giữa ngân sách cấp trên và ngân sách cấp dưới trong việc điều chuyển nguồn vốn giữa các cấp ngân sách này. Các cấp ngân sách là những bộ phận cấu thành của một ngân sách duy nhất và thống nhất của NSNN, vì vậy tiền trên tài khoản của từng cấp ngân sách cũng chính là tiền của NSNN. Vì thế, việc điều hoà vốn giữa các cấp ngân sách trong hệ thống là cần thiết nhằm giảm thiểu tình trạng ứ đọng tiền ở cấp ngân sách này và thiếu hụt tiền ở cấp ngân sách khác làm cản trở sự hoạt động trôi chảy của toàn hệ thống ngân sách.
– Nguyên tắc độc lập và tự chủ của các cấp NSNN
Mỗi cấp chính quyền nhà nước đều phải thực hiện chức năng quản lý nhà nước trên địa bàn của mình. Để bảo đảm các cấp chính quyền có thể chủ động trong việc thực hiện chức năng của mình thì mỗi cấp chính quyền đều cần có nguồn vốn tiền tệ nhất định. Nói cách khác, các cấp chính quyền nhà nước hay các cấp ngân sách cần có sự độc lập, tự chủ ở một chừng mực nhất định trong quá trình thực hiện chức năng của mình.
Để bảo đảm ngân sách mỗi cấp được độc lập và tự chủ, một mặt cần phân giao các nguồn thu và các nhiệm vụ chi cho các cấp ngân sách; mặt khác, cần cho phép mỗi cấp ngân sách có quyền quyết định ngân sách của cấp mình. Việc làm này không dẫn đến hoạt động của ngân sách địa phương nằm ngoài sự chỉ đạo của nhà nước trung ương và độc lập với NSNN mà chỉ tạo ra sự độc lập cần thiết cho mỗi cấp ngân sách. Đây là sự độc lập của các khâu ngân sách trong một hệ thống ngân sách thống nhất. Tuy địa phương có quyền quyết định ngân sách cấp mình nhưng các quyết định đó phải tuân thủ chế độ, chính sách, tiêu chuẩn định mức về thu, chi ngân sách của nhà nước. Điều này vừa đảm bảo phát huy tính chủ động sáng tạo của các cấp ngân sách vừa khơi dậy nguồn thu của các cấp chính quyền trong quá trình thực hiện NSNN.
Ở Việt Nam hiện nay, pháp luật trao cho Quốc hội quyền quyết định nhiệm vụ thu, chi cho ngân sách trung ương và ngân sách cấp tỉnh đồng thời cho phép Hội đồng nhân dân cấp tỉnh quyết định nhiệm vụ thu, chi cho ngân sách các cấp huyện và xã thuộc địa bàn tỉnh quản lý với điều kiện quyết định đó phải tuân thủ các nguyên tắc pháp lý nhất định và bảo đảm các yêu cầu mà pháp luật đặt ra. Như vậy, mỗi cấp ngân sách đều được phân giao nguồn thu và nhiệm vụ chi cụ thể bởi các cơ quan quyền lực nhà nước. Việc trao quyền cho cơ quan quyền lực nhà nước cấp tỉnh phân giao nguồn thu và nhiệm vụ chi cho các cấp ngân sách huyện và xã nằm trên địa bàn tỉnh cho thấy ở một mức độ nhất định, cấp ngân sách địa phương có sự độc lập, tự chủ trong tổ chức điều hành ngân sách địa phương mình. Tuy nhiên, sự độc lập tự chủ đó không được vượt quá những giới hạn của pháp luật.
– Nguyên tắc tập trung quyền lực trên cơ sở phân định thẩm quyền giữa các cấp chính quyền nhà nước trong hoạt động NSNN. Tập trung quyền lực thể hiện ở quyền quyết định của Quốc hội và sự điều hành thống nhất của Chính phủ đối với NSNN; thể hiện ở vai trò chủ đạo của chính quyền trung ương trong việc sử dụng ngân sách trung ương để thực hiện những nhiệm vụ chiến lược, quan trọng của quốc gia, những chính sách điều tiết kinh tế vĩ mô và hỗ trợ những địa phương có khó khăn phát triển kinh tế, xoá đói giảm nghèo.
Phân định thẩm quyền giữa các cấp chính quyền nhà nước trong hoạt động ngân sách có nghĩa là xác định rõ quyền hạn và trách nhiệm của từng cấp chính quyền nhà nước trong việc thực hiện các hoạt động thu, chi ngân sách.
Xu hướng phân định thẩm quyền là tăng nguồn thu cho ngân sách địa phương và thúc đẩy địa phương phấn đấu để chủ động cân đối ngân sách; tăng số địa phương tự cân đối ngân sách và có đóng góp cho ngân sách trung ương, giảm số địa phương phải nhận hỗ trợ cân đối từ ngân sách trung ương và giảm mức bổ sung từ ngân sách trung ương. Nguyên tắc tập trung quyền lực trên cơ sở phân định thẩm quyền đòi hỏi một mặt phải bảo đảm quyền quyết định tối cao của Quốc hội và quyền thống nhất điều hành của Chính phủ trong tổ chức và quản lý NSNN; mặt khác vẫn bảo đảm tạo tính chủ động đồng thời với tăng cường trách nhiệm cho chính quyền địa phương trong quá trình chấp hành NSNN để giải quyết những nhiệm vụ phát triển kinh tế – xã hội trên địa bàn.
Xem thêm: Ngân sách nhà nước đầu tư cho hoạt động phòng cháy và chữa cháy
