Vi phạm hành chính là gì? Các yếu tố cấu thành VPHC

1. Định nghĩa vi phạm hành chính

Vi phạm hành chính là loại vi phạm pháp luật xảy ra khá phổ biến trong đời sống xã hội. Tuy mức độ nguy hiểm cho xã hội của nó thấp hơn so với tội phạm những vi phạm hành chính là hành vi gây thiệt hại hoặc đe dọa gây thiệt hại cho lợi ích của Nhà nước, tập thể, lợi ích của cá nhân cũng như lợi ích chung của toàn thể cộng đồng, là nguyên nhân dẫn đến tình trạng phạm tội nảy sinh trên các lĩnh vực của đời sống xã hội nếu như không được ngăn chặn và xử lí kịp thời. Chính vì lẽ đó, công tác đấu tranh phòng và chống vi phạm hành chính luôn là vấn đề được xã hội quan tâm. Từ trước đến nay, Nhà nước đã ban hành khá nhiều văn bản pháp luật quy định về vi phạm hành chính và các biện pháp xử lí đối với loại vi phạm này, trong đó phải kể đến Nghị định số 143/CP ngày 27/5/1977 của Chính phủ ban hành Điều lệ xử phạt vi cảnh, Pháp lệnh xử phạt vi phạm hành chính ngày 30/11/1989, Pháp lệnh xử lí vi phạm hành chính ngày 6/7/1995, Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính ngày 02/7/2002 và văn bản đang có hiệu lực pháp lí thi hành là Luật xử lí vị phạm hành chính năm 2012 (Luật số 15/2012/QH13). Cùng với Luật xử lí vi phạm hành chính năm 2012, Chính phủ đã ban hành hàng loạt các nghị định quy định cụ thể về việc xử lí các vi phạm hành chính trên các lĩnh vực khác nhau của quản lí hành chính nhà nước.

Để xác định rõ tính chất và mức độ nguy hiểm cho xã hội của loại vi phạm này, đặc biệt là việc là xác định ranh giới giữa vi phạm hành chính và tội phạm, tạo cơ sở cần thiết để quy định, xử lí cũng như đấu tranh phòng, chống có hiệu quả đối với các vi phạm hành chính, cần thiết phải đưa ra định nghĩa chính thức về vi phạm hành chính.

Về phương diện lí luận cũng như thực tiễn, định nghĩa vi phạm hành chính phải phản ánh được những dấu hiệu đặc trưng thể hiện đầy đủ tính nguy hiểm cho xã hội của loại vi phạm này đồng thời cũng phải thể hiện được sự khác biệt giữa chúng với tội phạm.

Định nghĩa vi phạm hành chính lần đầu tiên được nêu ra trong Pháp lệnh xử phạt vi phạm hành chính ngày 30/11/1989. Điều 1 Pháp lệnh này đã chỉ rõ: “Vi phạm hành chính là hành vi do cá nhân, tổ chức thực hiện một cách cố ý hoặc vô ý, xâm phạm các quy tắc quản lí nhà nước mà không phải là tội phạm hình sự và theo quy định của pháp luật phải bị xử phạt hành chính”.

Pháp lệnh xử lí vi phạm hành chính năm 1995 không trực tiếp đưa ra định nghĩa về vi phạm hành chính nhưng khoản 2 Điều 1 của Pháp lệnh này đã định nghĩa vi phạm hành chính một cách gián tiếp, theo đó “Xử phạt vi phạm hành chính được áp dụng đối với cá nhân, tổ chức có hành vi cố ý hoặc vô ý vi phạm các quy tắc quản lí nhà nước mà chưa đến mức truy cứu trách nhiệm hình sự và theo quy định của pháp luật phải bị xử phạt hành chính”.

Tại khoản 2 Điều 1 Pháp lệnh xử lí vi phạm hành chính năm 2002, vi phạm hành chính cũng được định nghĩa một cách gián tiếp: “Xử phạt vi phạm hành chính được áp dụng đối với cá nhân, cơ quan, tổ chức (sau đây gọi chung là cá nhân, tổ chức) có hành vi cố ý hoặc vô ý vi phạm các quy định của pháp luật về quản lý nhà nước mà không phải là tội phạm và theo quy định của pháp luật phải bị xử phạt hành chính”.

Tuy có sự khác nhau về cách diễn đạt, các văn bản pháp luật nêu trên đều thống nhất với nhau về những dấu hiệu bản chất của loại vi phạm pháp luật này. Khái quát những dấu hiệu bản chất đó, khoản 1 Điều 2 Luật xử lí vi phạm hành chính năm 2012 đã trực tiếp đưa ra định nghĩa về vi phạm hành chính, theo đó “Vi phạm hành chính là hành vi có lỗi do cá nhân, tổ chức thực hiện, vi phạm quy định của pháp luật về quản lí nhà nước mà không phải là tội phạm và theo quy định của pháp luật phải bị xử phạt vi phạm hành chính”.

2. Các yếu tố cấu thành vi phạm hành chính

Để xác định một hành vi xảy ra có phải là vi phạm hành chính hay không, cần xác định các dấu hiệu pháp lí của các yếu tố cấu thành loại vi phạm pháp luật này. Những dấu hiệu này đuợc mô tả trong các văn bản pháp luật quy định về vi phạm hành chính, hình thức và biện pháp xử lí vi phạm hành chính.

2.1. Mặt khách quan

Dấu hiệu bắt buộc trong mặt khách quan của vi phạm hành chính là hành vi vi phạm hành chính. Nói cách khác, hành vi mà tổ chức, cá nhân thực hiện là hành vi xâm phạm các quy tắc quản lí nhà nước và đã bị pháp luật hành chính ngăn cấm. Việc bị ngăn cấm được thể hiện rõ ràng trong các văn bản pháp luật quy định về xử phạt hành chính, theo đó, pháp luật quy định rằng những hành vi này sẽ bị xử phạt bằng các hình thức, biện pháp xử phạt hành chính. Như vậy, khi xem xét, đánh giá hành vi của cá nhân hay tổ chức có phải là vi phạm hành chính hay không, bao giờ cũng phải có những căn cứ pháp lí rõ ràng xác định hành vi đó phải được pháp luật quy định là sẽ bị xử phạt bằng các biện pháp xử phạt hành chính. Cần tránh tình trạng áp dụng nguyên tắc suy đoán” hoặc “áp dụng tương tự pháp luật” trong việc xác định vi phạm hành chính đối với các tổ chức và cá nhân.

Đối với một số loại vi phạm hành chính cụ thể, dấu hiệu trong mặt khách quan có tính chất phức tạp, không đơn thuần chỉ có một dấu hiệu nội dung trái pháp luật trong hành vi mà còn có thể có sự kết hợp với những yếu tố khác. Thông thường, những yếu tố này có thể là:

+ Thời gian thực hiện hành vi vi phạm. Ví dụ: Hành vi của người chỉ huy tàu bay “không khóa chốt cửa buồng lái tàu bay” chỉ được coi là vi phạm quy định về an ninh hàng không đối với cảng hàng không, sân bay, chuyến bay, quản lí hoạt động bay theo quy định của Điều 24 Nghị định của Chính phủ số 147/2013/NĐ–CP ngày 30/10/2013 khi thực hiện trong thời gian tàu bay đang bay”.

+ Địa điểm thực hiện hành vi vi phạm. Ví dụ: Việc chăn thả động vật mắc dịch của chủ vật nuôi chỉ bị coi là vi phạm về chống dịch bệnh động vật trên cạn nếu thực hiện “ở các bãi chăn chung” theo quy định tại điểm b, khoản 1 Điều 6 Nghị định của Chính phủ số 119/2013/NĐ–CP ngày 9/10/2013. B + Công cụ, phương tiện vi phạm. Ví dụ: Hành vi quảng cáo tại cảng hàng không, sân bay chỉ bị coi là “vi phạm quy định về cung cấp dịch vụ tại cảng hàng không, sân bay” theo quy định tại điểm b khoản 2 Điều 10 Nghị định của Chính phủ số 147/2013/NĐ–CP ngày 30/10/2013 khi thực hiện “bằng khinh khí cầu hoặc các vật thể bay khác”;

+ Hậu quả và mối quan hệ nhân quả: Nhìn chung hậu quả của vi phạm hành chính không nhất thiết là thiệt hại cụ thể. Tuy nhiên, trong nhiều trường hợp, hành vi của tổ chức, cá nhân bị coi là vi phạm hành chính chỉ khi hành vi đó đã gây ra những thiệt hại cụ thể trên thực tế. Ví dụ: Hành vi “không thực hiện đầy đủ các biện pháp an toàn theo quy định khi làm việc theo phiếu công tác hoặc lệnh công tác” được coi là vi phạm quy định an toàn về điện khi “gây tai nạn hoặc sự cố” theo quy định tại điểm g khoản 4 Điều 15 Nghị định của Chính phủ số 134/20013/NĐ–CP ngày 17/10/2013. Trong các trường hợp này, việc xác định mối quan hệ nhân quả giữa hành vi vi phạm hành chính với thiệt hại cụ thể đã xảy ra là cần thiết để bảo đảm nguyên tắc cá nhân, tổ chức chỉ phải chịu trách nhiệm về những thiệt hại do chính hành vi của mình gây ra chung” theo quy định tại điểm b, khoản 1 Điều 6 Nghị định của Chính phủ số 119/2013/NĐ–CP ngày 9/10/2013.

+ Công cụ, phương tiện vi phạm. Ví dụ: Hành vi quảng cáo tại cảng hàng không, sân bay chỉ bị coi là “vi phạm quy định về cung cấp dịch vụ tại cảng hàng không, sân bay” theo quy định tại điểm b khoản 2 Điều 10 Nghị định của Chính phủ số 147/2013/NĐ–CP ngày 30/10/2013 khi thực hiện bằng khinh khí cầu hoặc các vật thể bay khác”;

+ Hậu quả và mối quan hệ nhân quả: Nhìn chung hậu quả của vi phạm hành chính không nhất thiết là thiệt hại cụ thể. Tuy nhiên, trong nhiều trường hợp, hành vi của tổ chức, cá nhân bị coi là vi phạm hành chính chỉ khi hành vi đó đã gây ra những thiệt hại cụ thể trên thực tế. Ví dụ: Hành vi “không thực hiện đầy đủ các biện pháp an toàn theo quy định khi làm việc theo phiếu công tác hoặc lệnh công tác” được coi là vi phạm quy định an toàn về điện khi “gây tai nạn hoặc sự cố” theo quy định tại điểm g khoản 4 Điều 15 Nghị định của Chính phủ số 134/20013/NĐ–CP ngày 17/10/2013. Trong các trường hợp này, việc xác định mối quan hệ nhân quả giữa hành vi vi phạm hành chính với thiệt hại cụ thể đã xảy ra là cần thiết để bảo đảm nguyên tắc cá nhân, tổ chức chỉ phải chịu trách nhiệm về những thiệt hại do chính hành vi của mình gây ra.

2.2. Mặt chủ quan

Dấu hiệu bắt buộc trong mặt chủ quan của vi phạm hành chính là dấu hiệu lỗi của chủ thể vi phạm. Vi phạm hành chính phải là hành vi có lỗi thể hiện dưới hình thức cố ý hoặc vô ý. Nói cách khác, người thực hiện hành vi này phải trong trạng thái có đầy đủ khả năng nhận thức và điều khiển hành vi của mình nhưng đã vô tình, thiếu thận trọng mà không nhận thức được hành vi của mình là nguy hiểm cho xã hội (lỗi vô ý) hoặc nhận thức được điều đó nhưng vẫn cố tình thực hiện (lỗi cố ý). Khi có đủ căn cứ để cho rằng chủ thể thực hiện hành vi trong tình trạng không có khả năng nhận thức hoặc khả năng điều khiển hành vi, chúng ta có thể kết luận rằng đã không có vi phạm hành chính xảy ra.

Ngoài lỗi là dấu hiệu bắt buộc trong mặt chủ quan của mọi vi phạm hành chính, ở một số trường hợp cụ thể, pháp luật còn xác định dấu hiệu mục đích là dấu hiệu bắt buộc của một số loại vi phạm hành chính. Chính vì thế, khi xử phạt cá nhân, tổ chức về loại vi phạm hành chính này cần phải xác định rõ ràng hành vi của họ có thoả mãn đầy đủ dấu hiệu mục đích hay không, ngoài việc xem xét các dấu hiệu khác. Ví dụ: Hành vi không đăng kí khai tử cho người chết được coi là vi phạm các quy định về đăng kí khai tử theo quy định tại điểm b khoản 4 Điều 31 Nghị định của Chính phủ số 110/2013/NĐ–CP ngày 24/9/2013 khi nhằm mục đích trục lợi.

Khi xác định dấu hiệu lỗi trong mặt chủ quan của vi phạm hành chính, còn có nhiều ý kiến khác nhau về vấn đề lỗi của tổ chức. Có ý kiến cho rằng lỗi chỉ là trạng thái tâm lí của cá nhân trong khi thực hiện hành vi vi phạm nên không đặt ra vấn đề lỗi đối với tổ chức vi phạm hành chính. Khi xử phạt vi phạm hành chính đối với tổ chức, chỉ cần xác định tổ chức đó có hành vi trái pháp luật hành chính và hành vi đó theo quy định của pháp luật bị xử phạt bằng các biện pháp xử phạt vi phạm hành chính là đủ. Quan điểm khác lại cho rằng cần phải xác định lỗi của tổ chức khi vi phạm hành chính thì mới có đầy đủ cơ sở để xử phạt vi phạm hành chính đối với tổ chức vi phạm. Theo quan điểm này, lỗi của tổ chức được xác định thông qua lỗi của các thành viên trong tổ chức đó khi thực hiện nhiệm vụ được tổ chức giao. Về phương diện pháp luật, Luật xử lí vi phạm hành chính năm 2012 quy định chung rằng tổ chức bị xử phạt vi phạm hành chính về một vi phạm hành chính do mình gây ra. Cùng với nội dung này, Nghị định của Chính phủ số 81/2013/NĐ–CP ngày 19/7/2013 quy định chi tiết một số điều và biện pháp thi hành Luật xử lí vi phạm hành chính xác định “cán bộ, công chức, viên chức thực hiện hành vi vi phạm khi đang thi hành công vụ, nhiệm vụ và hành vi vi phạm đó thuộc công vụ, nhiệm vụ được giao, thì không bị xử phạt theo quy định của pháp luật về xử lí vi phạm hành chính, mà bị xử lí theo quy định của pháp luật về cán bộ, công chức, viên chức”.

2.3. Chủ thể của vi phạm hành chính

Chủ thể thực hiện hành vi vi phạm hành chính là các tổ chức, cá nhân có năng lực chịu trách nhiệm hành chính theo quy định của pháp luật hành chính.

Theo quy định của pháp luật hiện hành, cá nhân là chủ thể của vi phạm hành chính phải là người không mắc các bệnh tâm thần hoặc mắc các bệnh khác làm mất khả năng nhận thức hoặc khả năng điều khiển hành vi và đủ độ tuổi do pháp luật quy định, cụ thể là:

+ Người từ đủ 14 tuổi đến dưới 16 tuổi là chủ thể của vi phạm hành chính trong trường hợp thực hiện hành vi với lỗi cố ý. Như vậy, khi xác định người ở độ tuổi này có vi phạm hành chính hay không cần xác định yếu tố lỗi trong mặt chủ quan của họ. Luật xử lý vi phạm hành chính hiện hành không định nghĩa thế nào là lỗi cố ý hoặc vô ý trong vi phạm hành chính. Tuy nhiên, như đã phân tích ở trên, thông thường người thực hiện hành vi với lỗi cố ý là người nhận thức được hành vi của mình là nguy hiểm cho xã hội, bị pháp luật cấm đoán nhưng vẫn cố tình thực hiện.

+ Người từ đủ 16 tuổi trở lên có thể là chủ thể của vi phạm hành chính trong mọi trường hợp.

+ Tổ chức là chủ thể vi phạm hành chính bao gồm: các cơ quan nhà nước, các tổ chức xã hội, các đơn vị kinh tế, các đơn vị thuộc lực lượng vũ trang nhân dân và các tổ chức khác được thành lập theo quy định của pháp luật;

Cá nhân, tổ chức nước ngoài cũng là chủ thể vi phạm hành chính theo quy định của pháp luật Việt Nam, trừ trường hợp điều ước quốc tế mà Việt Nam kí kết hoặc tham gia có quy định khác.

2.4. Khách thể của vi phạm hành chính

Vi phạm hành chính cũng như mọi vi phạm pháp luật khác đều xâm hại đến các quan hệ xã hội được pháp luật bảo vệ. Dấu hiệu khách thể để nhận biết về vi phạm hành chính là hành vi vi phạm này đã xâm hại đến trật tự quản lí hành chính nhà nước được pháp luật hành chính quy định và bảo vệ. Nói cách khác, vi phạm hành chính là hành vi trái với các quy định của pháp luật về quản lí nhà nước trên các lĩnh vực khác nhau của đời sống xã hội như quy tắc về an toàn giao thông, quy tắc về an ninh trật tự, an toàn xã hội... Điều đó đã được quy định trong các văn bản pháp luật của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền.