1. Ngân sách nhà nước là gì?
Khi nói tới ngân sách nhà nước (sau đây gọi tắt là NSNN) không được nhầm lẫn giữa NSNN với Tài chính nhà nước. Nói tới tài chính nhà nước là tổng thể các quỹ tiền tệ của Nhà nước như quỹ bảo hiểm , quỹ ngân sách nhà nước... trong đó quỹ NSNN là quỹ tiền tệ quan trọng nhất. Còn nói tới NSNN là đề cập đến toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nước trong dự toán đã được cơ quan có thẩm quyền của Nhà nước quyết định và được thực hiện trong một năm để bảo đảm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước.
2. Bản chất của ngân sách nhà nước
– Về phương diện kinh tế: NSNN là một kế hoạch tài chính của Nhà nước, bao gồm thu NSNN và chi NSNN. Mọi hoạt động của NSNN đều nhằm phân phối và phân phối lại các nguồn tài nguyên quốc gia. Nên về mặt kinh tế, NSNN thể hiện các mối quan hệ kinh tế trong phân phối giữa một bên là Nhà nước và một bên là các tổ chức, cá nhân.
+ Thu NSNN: động viên các nguồn lực xã hội vào quỹ NSNN.
+ Chi NSNN: sử dụng quỹ NSNN để đáp ứng việc thực hiện chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước.
– Về phương diện pháp lý: Theo Luật thực định, NSNN là toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nước trong dự toán đã được cơ quan có thẩm quyền của Nhà nước quyết định và được thực hiện trong một năm để bảo đảm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước
Với định nghĩa này, nhà làm luật đã đề cập tới ba vấn đề cơ bản:
(i) Ngân sách nhà nước là toàn bộ các khoản thu và chi của Nhà nước nằm trong dự toán đã được quyết định bởi cơ quan nhà nước có thẩm quyền;
(ii) Các khoản thu, chi này chỉ được thực hiện trong thời hạn 1 năm, tính từ ngày 01 tháng 01 cho đến ngày 31 tháng 12 năm dương lịch;
(iii) Các khoản thu, chi này được xây dựng và thực hiện nhằm mục tiêu bảo đảm về mặt tài chính cho việc thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước.
Ở góc độ pháp lý, ngân sách nhà nước được định nghĩa là “một đạo luật đặc biệt, do Quốc Hội thông qua để cho phép Chính Phủ thi hành trong một thời hạn xác định, thường là một năm”. Với định nghĩa này, ngân sách nhà nước được coi là “một đạo luật đặc biệt”, chứ không phải là một bản dự toán các khoản thu và chi tiền tệ của Nhà nước (hay Quốc Gia) như cách quan niệm của các nhà kinh tế hay các nhà làm luật.
So sánh giữa Luật NSNN với Đạo luật NSNN thường niên. Giống nhau ở chỗ chủ thể quyết định đều là Quốc hội. Nhưng khác ở: thời gian có hiệu lực; Cơ cấu “đạo luật ngân sách thường niên” không phải chỉ là bản dự toán các khoản thu chi tiền tệ của quốc gia đã được Quốc Hội biểu quyết thông qua mà còn bao gồm cả văn bản nghị quyết của Quốc Hội về việc thi hành bản dự toán ngân sách đó trong khi Luật NSNN bao gồm các điều khoản như một văn bản luật thông thường, trình tự lập bản dự toán rất phức tạp, có sự tham gia của rất nhiều chủ thể khác nhau
3. Đặc điểm của ngân sách nhà nước
Việc tìm hiểu các đặc điểm của ngân sách nhà nước nhằm phân biệt ngân sách nhà nước với các thể chế tài chính khác như ngân sách của gia đình, ngân sách của các doanh nghiệp, ngân sách của các tổ chức chính trị – xã hội và các đoàn thể quần chúng... Nhờ đó mà các nhà làm luật tìm ra được cách thức điều chỉnh thích hợp và hiệu quả nhất bằng pháp luật đối với các quan hệ phân phối của cải vật chất phát sinh trong lĩnh vực hoạt động tài chính quan trọng này.
Ngày nay, do các thành tựu của khoa học kinh tế cùng với sự phát triển không ngừng của các hoạt động kinh tế trong xã hội mà người ta biết đến những đặc tính cơ bản sau đây của ngân sách nhà nước:
Thứ nhất, ngân sách nhà nước là một kế hoạch tài chính lớn nhất cần được Quốc Hội phê chuẩn
Đặc điểm này cho thấy ngân sách nhà nước vừa thể hiện các hành vi kinh tế (lập dự trù các khoản thu – chi sẽ thực hiện trong tương lai), vừa phản ánh các hành vi pháp lý của các chủ thể có thẩm quyền (cơ quan hành pháp có trách nhiệm lập dự toán ngân sách và cơ quan lập pháp có trách nhiệm phê chuẩn bản dự toán đó). Trong khi đó, các loại ngân sách của các chủ thể khác thì chỉ phản ánh các hành vi thuần tuý kinh tế mang tính chất kỹ thuật tài chính như lập dự trù kế hoạch thu chi tiền tệ cho mình mà không cần phải đệ trình cho một cơ quan lập pháp nào phê chuẫn trước khi đem ra thực hiện trên thực tế.
Vậy đối với ngân sách nhà nước, giữa hoạt động lập dự toán ngân sách (hoạt động mang tính kỹ thuật tài chính) và hoạt động phê chuẩn bản dự toán ngân sách nhà nước (hoạt động mang tính chất kỹ thuật pháp lý) thì hoạt động nào quan trọng hơn?
Thật khó có lời giải đáp thoả đáng cho câu hỏi này, bởi mỗi loại hoạt động kể trên có những vai trò và ý nghĩa, tác dụng khác nhau. Điều này khiến cho người ta không thể coi trọng hoạt động này mà dẫn đến coi nhẹ hoạt động kia và ngược lại. Nếu hoạt động lập dự toán ngân sách được cơ quan hành pháp thực hiện một cách khoa học và hợp lý sẽ tạo ra được một bản dự toán có tính khả thi và tính hiệu quả cao, do đó có thể dễ dàng được cơ quan lập pháp phê chuẩn mà ít gặp phải các khó khăn, trở ngại. Còn nếu như hoạt động biểu quyết ngân sách nhà nước của cơ quan lập pháp mà được tiến hành một cách cẩn trọng, có trách nhiệm cao và với một tinh thần sáng suốt thì kết quả là sẽ có một đạo luật ngân sách thường niên có hiệu lực thực sự và dễ dàng thực hiện trong thực tế.
Thứ hai, ngân sách nhà nước vừa là một văn kiện tài chính (bản kế hoạch tài chính) vừa có ý nghĩa như là một đạo luật, gắn với yếu tố quyền lực Nhà nước.
Với đặc điểm này, ngân sách nhà nước hoàn toàn khác biệt về phương diện pháp lý so với các loại ngân sách khác của các chủ thể khác. Sở dĩ cần phải đảm bảo cho ngân sách nhà nước có được giá trị pháp lý như một đạo luật là vì xuất phát từ tầm quan trọng và vị trí, vai trò đặc biệt của ngân sách nhà nước đối với việc phát triển kinh tế, ổn định chính trị – xã hội của một đất nước. Rõ ràng, nếu ngân sách nhà nước không được Quốc Hội biểu quyết thông qua thì không những Chính Phủ sẽ được “tự do” thực hiện việc thu – chi theo ý mình ngoài sự kiểm soát của đại diện dân chúng (và điều này có thể gây bất lợi cho quyền lợi của toàn thể dân chúng là những người phải đóng thuế cho Nhà nước) mà còn làm cho bản kế hoạch tài chính quan trọng bậc nhất này khó thực hiện trong thực tế vì không có giá trị pháp lý bắt buộc thi hành và không được đảm bảo thực hiện như một đạo luật.
Thứ ba, ngân sách nhà nước là kế hoạch tài chính của toàn thể Quốc gia, do Chính Phủ tổ chức thực hiện dưới sự giám sát của Quốc Hội.
Việc giám sát này của Quốc Hội đối với hoạt động thi hành ngân sách của Chính Phủ thực chất là sự giám sát của cơ quan lập pháp đối với cơ quan hành pháp. Vì thế mà ngân sách nhà nước có sự khác biệt với các loại ngân sách khác, ở chỗ các loại ngân sách này không cần phải có sự giám sát trực tiếp của cơ quan lập pháp trong quá trình thực hiện, ví dụ một doanh nghiệp tổ chức thực hiện kế hoạch tài chính của mình thì cùng lắm cũng chỉ chịu sự quản lý hay kiểm soát của các cơ quan hành pháp mà thôi.
Thứ tư, đối với ngân sách nhà nước, các khoản chi thông thường có tính cách “tu tiên” hơn so với các khoản thu.
Trong khi đối với các loại ngân sách khác như ngân sách gia đình, ngân sách tổ chức thì ngược lại, các khoản thu thường có tính cách ưu tiên hơn so với các khoản chi. Điều này có nghĩa là, đối với ngân sách nhà nước ngay cả khi soạn thảo và phê chuẩn ngân sách cũng như khi thi hành ngân sách, các khoản chi thông thường hay được các cơ quan hữu trách xem xét trước khi xem xét đến các khoản thu. Sở dĩ các khoản chi có được tính chất “ưu tiên” hơn so với các khoản thu là bởi vì xuất phát từ lập luận cho rằng, nếu Chính Phủ và Quốc Hội xem xét các nguồn thu trước rồi trên cơ sở đó mới xem xét việc chi tiêu các khoản thu đó như thế nào thì sẽ dẫn đến tình trạng “thụ động” trong việc xây dựng và tổ chức thực hiện các hoạt động của Chính Phủ. Vì thế, trong quá trình hoạt động ngân sách nhà nước, cần phải xác định trước xem Chính Phủ dự định sẽ thực hiện những “công vụ” nào, có cần thiết và có hiệu quả, hợp lý hay không rồi sau đó mới tính đến việc tìm nguồn thu đề tài trợ cho các “công vụ” ấy. Tư tưởng này không chỉ là một quan điểm khoa học mà trên thực tế đã trở thành nguyên tắc nổi tiếng một thời trong luật tài chính công của nhiều nước trên thế giới và đã từng được áp dụng phổ biến trong nền tài chính công của các nước phương tây như Anh, Pháp, Mỹ...
Tuy vậy, ngày nay người ta không còn coi trọng nguyên tắc này nữa vì sự câu thúc bởi việc thực hiện các yêu cầu phát triển kinh tế, xã hội cũng như việc thực hiện các nhiệm vụ chính trị của Nhà nước.
Xem thêm: Vai trò của Ngân sách nhà nước là gì?
